Wyrok z dnia 2022-10-26 sygn. II SA/Ke 501/22

Dnia 26 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 2 marca 2022 r. nr XLVIII/462/2022 w przedmiocie wyznaczenia miejsca oraz ustalenia zasad prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty na terenie gminy oraz zmiany uchwały w sprawie ustalenia regulaminu targowiska I. stwierdza nieważność: punktu 5 litera d), punktu 11, punktu 14 w zakresie słów "muszą posiadać ważną cechę legalizacyjną oraz" i punktu 15 litera a) załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.

Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 1372 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290), dalej ustawa o ułatwieniach w handlu, podjęła 2 marca 2022 r. uchwałę nr XLVIII/462/2022 w sprawie wyznaczenia miejsca oraz ustalenia zasad prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty, na terenie Gminy Sandomierz oraz zmiany uchwały w sprawie ustalenia Regulaminu targowiska "Mój Rynek" przy Placu 3 Maja w Sandomierzu, dalej uchwała.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: pkt 5 lit. d, pkt 11, pkt 14, pkt 15 lit. a załącznika nr 2 do uchwały, Wojewoda Świętokrzyski, uchwale tej w zaskarżonej części zarzucił naruszenie:

a. art. 5 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w związku z brakiem upoważnienia ustawowego do:

- wprowadzenia obowiązku posiadania przy sobie dokumentów umożliwiających ustalenie prowadzenia działalności gospodarczej lub podlegania ubezpieczeniu społecznemu KRUS (pkt 5 lit. d Regulaminu);

- dokonywania kontroli przestrzegania przepisów prawa w zakresie prowadzenia handlu oraz przestrzegania porządku i bezpieczeństwa na targowisku określonym podmiotom (pkt 11 Regulaminu);

b. art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz.U.2021.2068) w zw. z art. 5 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu przyznanej kompetencji oraz objęcie zakresem unormowania materii już uregulowanej przez prawodawcę w drodze ustawy (pkt. 14 Regulaminu);

c. art. 5 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu przez rolników w zw. z art. 12 ust. 3 w zw. z art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.2021.1119), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie zakazu sprzedaży napojów alkoholowych, pomimo że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa już zasady wyznaczenia miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i daje odpowiednie uprawnienia radzie gminy w tym zakresie (pkt 15 lit. a Regulaminu).

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w pkt 5 lit. d załącznika nr 2 do uchwały podano, że "w przypadku prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty obowiązani są oni do posiadania i okazania do wglądu dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej lub podleganie ubezpieczeniu społecznemu KRUS". Regulacji tej nie można zaliczyć do zasad prowadzenia handlu, do których uregulowania uprawniona była rada. Prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność właściwych organów. Prawo to posiadają np. policjanci czy strażnicy gminni (miejscy). Okazania odpowiedniego dokumentu w celu ustalenia uprawnień osoby mogą również żądać przedstawiciele instytucji (np. pracownik poczty, kontroler komunikacji miejskiej) przy ściśle określonych czynnościach służbowych. Wobec powyższego brak podstaw prawnych, aby taki obowiązek wprowadzać na poziomie aktu prawa miejscowego.

Za przekroczenie przyznanej radzie delegacji ustawowej wnoszący skargę uznał również zapis pkt 11 Regulaminu, zgodnie z którym "do dokonywania kontroli przestrzegania przepisów prawa w zakresie prowadzenia handlu oraz przestrzegania porządku i bezpieczeństwa na targowisku "Mój Rynek" są: a) administrator placu targowego (zakład budżetowy), b) Straż Miejska, c) Policja, d) Inspektorzy PIH, e) Inspektorzy PIS, f) Lekarze weterynarii, g) Inspektorzy Urzędu Skarbowego, h) Straż Pożarna, i) Inne osoby posiadające upoważnienie Burmistrza Miasta".

Działając na podstawie przepisu ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, rada uprawniona jest wyłącznie do uchwalenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. W żaden sposób nie można wywieść z przytoczonej wyżej normy kompetencyjnej upoważnienia do powtarzania uprawnień wyrażonych w aktach prawa powszechnie obowiązującego oraz przyznania administratorowi placu targowego takich uprawnień. Ponadto przyznanie Burmistrzowi kompetencji (oraz dalszej jej subdelegacji) do kontroli przestrzegania przepisów prawa w zakresie prowadzenia handlu oraz przestrzegania porządku i bezpieczeństwa na targowisku, stanowi naruszenie zakresu przyznanych kompetencji radzie oraz wykracza poza zakres regulaminu.

Z kolei wskazany w pkt 14 Regulaminu, obowiązek używania narzędzi pomiarowych posiadających ważną cechę legalizacyjną stanowi naruszenie obowiązującego prawa. W ocenie organu nadzoru, powyższa regulacja w zakresie sformułowania: "narzędzia pomiarowe używane na targowisku muszą posiadać ważną cechę legalizacyjną", została podjęta z przekroczeniem granic delegacji do podjęcia zaskarżonej uchwały. Omawiana materia została już uregulowana art. 8a ust. 1 ustawy Prawo o miarach. Niedopuszczalne jest działanie organu, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Wynika to zarówno z braku odpowiedniej kompetencji rady gminy, jak i objęcia zakresem unormowania materii już uregulowanej przez prawodawcę w drodze ustawy. Akt prawa miejscowego nie może rozstrzygać o stosowaniu innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Takie postanowienia naruszają zasadę hierarchii aktów prawnych wynikającą z art. 87 Konstytucji RP.

W pkt 15 lit. a Regulaminu zakazano sprzedaży napojów alkoholowych. Zakaz ten narusza art. 12 ust. 3 w zw. z art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tym ostatnim przepisie określono, gdzie mogą być usytuowane punkty sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Z kolei art. 12 ust. 3 stanowi, że ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży na terenie gminy następuje na podstawie uchwały podjętej w trybie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W odpowiedzi na skargę organ przychylił się do stanowiska skarżącego w zakresie zarzutów dotyczących zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j.), dalej P.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego.

Przedmiotem sądowej kontroli legalności aktu w niniejszej sprawie są postanowienia zawarte w załączniku nr 2 do uchwały nr XLVIII/462/2022 Rady Miasta Sandomierza z dnia 2 marca 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsca oraz ustalenia zasad prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty, na terenie Gminy Sandomierz oraz zmiany uchwały w sprawie ustalenia Regulaminu targowiska "Mój Rynek" przy Placu 3 Maja w Sandomierzu. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o ułatwieniach w handlu. W związku z taką podstawą prawną zaskarżonej uchwały (o czym w części będzie jeszcze niżej mowa) oraz ze względu na charakter zawartych w niej norm nie może być wątpliwości, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., III OSK 236/21 oraz wyroki WSA w Gliwicach z 21 czerwca 2022 r., III SA/Gl 414/22 i w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., II SA/Ol 423/22).

Jako podstawę prawną żądania unieważnienia wskazanych w skardze przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały wojewoda wskazał natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. W związku z tak zakreślonymi granicami skargi, Sąd na wstępie wyjaśnia, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. między innymi wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Jednocześnie podkreślić należy, że nawet zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania.

W świetle poczynionych rozważań, podniesiona przez Burmistrza Sandomierza w odpowiedzi na skargę z dnia 30 września 2022 r. okoliczność, że na najbliższej sesji Rady Miasta Sandomierza przedstawi projekt uchwały uwzględniającej uwagi skarżącego wojewody, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro zaskarżone postanowienia załącznika do uchwały z 2 marca 2022 r. obowiązywały od dnia upływu 14-dniowego terminu od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 10 marca 2022 r. (poz. 1076).

Ponieważ nie było w sprawie sporne, że w określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. terminie Wojewoda Świętokrzyski nie wykorzystał swoich kompetencji nadzorczych względem zaskarżonej uchwały, nie było wątpliwości, że na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. mógł zaskarży tę uchwałę do WSA w Kielcach.

Dokonując oceny zasadności zarzutów Wojewody na wymienione w załączniku do przedmiotowej uchwały postanowienia dotyczące regulaminu targowiska, Sąd uznał, iż zasługują one na uwzględnienie w przeważającej części i dlatego stwierdził ich nieważność.

Zapisowi punktu 5 lit. d). załącznika do zaskarżonej uchwały Wojewoda zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej w związku z brakiem upoważnienia ustawowego do uchwalonej regulacji. Z zarzutem tym należy się zgodzić.

Uprawnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi m.in. przepis art. 5 ustawy o ułatwieniach w handlu, zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Należy podzielić stanowisko Wojewody, że upoważnienie to nie obejmuje możliwości nałożenia dodatkowych obowiązków na osoby prowadzące handel w wyznaczonych miejscach. Zasady prowadzenia handlu mogą dotyczyć kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o ułatwieniach w handlu, czyli procesu sprzedaży polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. Powołany przepis nie upoważnia natomiast Rady Miasta do nakładania na osoby prowadzące handel dodatkowych obowiązków, niewynikających z przepisów ustawy o ułatwieniach w handlu, a dotyczących posiadania i okazywania stosowanych dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej lub podleganie ubezpieczeniu społecznemu KRUS, ani też do ograniczania możliwości prowadzenia handlu tylko przez osoby, które takimi dokumentami się legitymują. Poza tym trzeba zauważyć, że podmiot handlujący może wykazać uprawnienie do korzystania z targowiska okazując odpowiednie pokwitowanie uiszczenia opłaty targowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2021 r., II SA/Wa 2070/21).

Kolejny zaskarżony przepis (pkt 11 uchwały) jest również wadliwy, ale w pierwszym rzędzie z innego powodu, niż zarzucił to Wojewoda.

Sformułowanie tego przepisu zawiera błąd gramatyczny polegający na pominięciu w nim pełnego orzeczenia, tj. koniecznego w tym zdaniu, sformułowanym w stronie biernej, imiesłowu przymiotnikowego informującego o rodzaju czynności, jakiej są poddane podmioty wymienione w punkcie 11 lit. a) do i) ("Do dokonywania kontroli [...] na targowisku "Mój Rynek" są: a) administrator placu targowego (zakład budżetowy)". W konsekwencji niemożliwe jest odkodowanie normy prawnej mającej z tego przepisu wynikać, ponieważ brakuje w niej niezbędnej części takiej normy, tj. dyspozycji. Nie wiadomo bowiem z uchwalonego zapisu, czy podmioty wymienione w punkcie 11 lit. a) do i) są upoważnione, uprawnione, czy może zobowiązane do dokonywania kontroli na targowisku "Mój Rynek". Taka wada uniemożliwia zastosowanie omawianego przepisu, gdyż nie da się nawet w drodze wykładni ustalić jego treści. Czyni to bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów skargi sprowadzających się do twierdzenia, że brak jest upoważnienia ustawowego do uchwalonej regulacji.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący istotnej wadliwości punktu 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, dotyczącego cech i sposobu ustawienia używanych na targowisku w Sandomierzu narzędzi pomiarowych. Zaskarżony zapis istotnie przekracza zakres delegacji ustawowej, a nadto obejmuje materię uregulowaną w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz.U.2021.2068 t.j.), dalej Prawo o miarach. W tej ustawie unormowane są zagadnienia związane z używaniem przyrządów pomiarowych, a nie narzędzi pomiarowych, jak to określiła w zaskarżonym przepisie Rada Miasta Sandomierza. Zgodnie bowiem z art. 8a ust. 1 tej ustawy, przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Ustawa nie używa więc pojęcia "ważnej cechy legalizacyjnej", lecz ważnej legalizacji, która zdefiniowana jest w art. 4 pkt 13 Prawa o miarach jako zespół czynności obejmujących sprawdzenie i stwierdzenie w drodze decyzji, poświadczonej wyłącznie dowodem legalizacji, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania. Dopiero dowód legalizacji rozumiany jest jako świadectwo legalizacji lub cecha legalizacji umieszczana na przyrządzie pomiarowym, poświadczające dokonanie legalizacji (art. 4 pkt 20 Prawa o miarach).

Wskazane różnice w określeniu urządzeń, których zaskarżony przepis dotyczy, istniejące pomiędzy zaskarżonym zapisem, a brzmieniem odnośnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 8a Prawa o miarach), a także nieuwzględnienie w punkcie 14 załącznika do uchwały dopuszczonego w Prawie o miarach odmiennego sposobu potwierdzenia dopuszczalności użytkowania przyrządów pomiarowych, niż tylko posiadania przez te przyrządy ważnej cechy legalizacyjnej (tj. posiadania odpowiednio ważnej decyzji zatwierdzenia typu przyrządu pomiarowego) powoduje, że zaskarżony przepis w zakresie słów "muszą posiadać ważną cechę legalizacyjną" podlegał stwierdzeniu nieważności jako częściowo powtarzający i modyfikujący regulację rangi ustawowej, do czego Rada Miasta Sandomierza nie miała upoważnienia.

Omawiany przepis w pozostałej części, tj. w zakresie słów "narzędzia pomiarowe używane na targowisku [...] winny być ustawione w miejscu widocznym dla kupującego", nie narusza prawa. Wynikający z takiego przepisu wymóg mieści się bowiem, w ocenie Sądu, ściśle w zakresie delegacji ustawowej z art. 5 ustawy o ułatwieniach w handlu, dotyczącej określenia zasad prowadzenia handlu, a więc, jak to już wyżej wyjaśniono, kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy, czyli procesu sprzedaży polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. Proces sprzedaży wielu spośród produktów rolnych wymaga użycia przyrządów pomiarowych (np. wag), w związku z czym ich ustawienie w miejscu widocznym dla kupującego jest ściśle związane z tym procesem. Dlatego w tej części skarga została oddalona.

Ostatni z zaskarżonych przepisów przewiduje, że "Na targowisku "Mój Rynek" zabrania się sprzedaży napojów alkoholowych" (punkt 15 lit. a załącznika do zaskarżonej uchwały).

Należy zgodzić się ze skarżącym, że kwestia obrotu napojami alkoholowymi uregulowana jest w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, z poźn. zm.), dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1) do 3) tej ustawy, sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadzi się w punktach sprzedaży, którymi są:

1) sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych;

2) wydzielone stoiska - w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2;

3) pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych.

Według natomiast art. 12 ust. 3 tej samej ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Z przytoczonych przepisów rangi ustawowej wynikają kompleksowo uregulowane, powszechnie obowiązujące zasady detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych oraz sposób ustalania miejsc sprzedaży takich napojów na terenie gminy. Nie można w związku z tym zaakceptować poglądu, że modyfikacja tych zasad może następować na podstawie innej regulacji, zwłaszcza zamieszczonej w akcie prawa miejscowego. Katalog miejsc, w których zabrania się spożywania napojów alkoholowych po pierwsze ma charakter zamknięty, a po drugie, został sformułowany na poziomie ustawy i wyłącznie ustawodawca ma kompetencję do dookreślenia tego katalogu w drodze zmiany aktu prawnego rangi ustawowej. Takiego upoważnienia nie można upatrywać w delegacji z art. 5 ustawy o ułatwieniach w handlu, ani też w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. (o czym będzie jeszcze niżej mowa). Należy dodać, że wynikająca z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości delegacja została w mieście Sandomierzu zrealizowana. Uchwałą nr XXII/231/2016 Rady Miasta Sandomierza z 2 marca 2016 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2, 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości określono zasady usytuowania na terenie Miasta Sandomierza miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zatem słusznie Wojewoda podniósł brak w omawianym zakresie delegacji do wprowadzenia przez Radę Miasta zakazu w tym przedmiocie w formie regulaminu targowiska. Sąd podkreśla, że niedopuszczalne w ramach delegacji ustawowej są działania organu polegające na ponownej regulacji materii już objętej inną regulacją ustawową; w ramach tego wyłączona jest nie tylko modyfikacja norm o charakterze powszechnie obowiązującym, ale także ich ponowne powtarzanie (mylnie wskazujące na prawo danego organu do wiążącego ustalania objętych nim zagadnień).

Dodatkowo, poza powyższymi rozważaniami i zakresem zaskarżenia należy zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wadliwie powołano się na przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Zgodnie z nim, na podstawie niniejszej ustawy (tj. ustawy o samorządzie gminnym), organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych.

Wyznaczenie miejsca oraz ustalenie zasad prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty, na terenie Gminy Sandomierz oraz zmiana uchwały w sprawie ustalenia Regulaminu targowiska "Mój Rynek" przy Placu 3 Maja w Sandomierzu nie dotyczy urzędów i instytucji gminnych, ale zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest więc w istocie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który dopuszcza wydawanie aktów prawa miejscowego właśnie w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Istnienie takiej podstawy prawnej powoduje, że wskazanie w zaskarżonej uchwale innej, błędnej podstawy, nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa, którym byłoby dopiero wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej lub sprzecznie z nią, co w szczegółowo wyżej opisanych sytuacjach istotnie miało miejsce.

Uwzględniając powyższe rozważania i ustalenia, ponieważ zarzuty organu nadzoru okazały się w większości zasadne, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały Rady Miasta Sandomierza z 2 marca 2022 r. nr XLVIII/462/2022 w części dotyczącej: punktu 5 litera d), punktu 11, punktu 14 w zakresie słów "muszą posiadać ważną cechę legalizacyjną oraz" i punktu 15 litera a). W pozostałej części ,tj. w zakresie słów " narzędzia pomiarowe używane na targowisku [...] winny być ustawione w miejscu widocznym dla kupującego", Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.