Wyrok z dnia 2024-05-29 sygn. II SA/Rz 4/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu na uchwałę Rady Gminy Tuszów Narodowy z dnia 25 września 2018 r. nr XXX/303/2018 w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Prokuratury Rejonowe w Mielcu (dalej: "Prokurator") wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Tuszów Narodowy (dalej: "Rada" lub "Organ") nr XXX/303/2018 z dnia 25 września 2018 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Tuszów Narodowy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2018 r., poz. 4465.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) – dalej: "u.s.g." w związku z art. 12 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 310 z późn. zm.) – dalej: "u.w.t.".

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 3 u.w.t. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 1 ust. 5 uchwały, iż dopuszcza się odstępstwo od zasad przy wydawaniu zezwoleń jednorazowych po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, podczas gdy art. 12 ust. 3 u.w.t. upoważnia Radę Gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu. Podniósł, że nie jest dopuszczalne w akcie normatywnym niższego rzędu jakim jest uchwała Rady Gminy, bez wyraźnej delegacji ustawowej, wprowadzanie jakichkolwiek innych warunków takiej sprzedaży, ich uszczegółowianie czy uzupełnianie. Wyrażając swoje stanowisko w sprawie Prokurator poparł je tezami z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Tuszowie Narodowym podniosła, że uchwała została podjęta zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z przepisów art. 12 u.w.t. Treść delegacji ustawowej wynikająca z przepisu art. 12 ust. 2 u.w.t. nie budzi wątpliwości i wynika z niego, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia zasad usytuowania ich na terenie gminy, w tym również do ustalenia wyjątków od przyjętych zasad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia Prokurator Prokuratury Rejonowej w Mielcu uczynił § 1 ust. 5 uchwały Rady Gminy Tuszów Narodowy nr XXX/303/2018 z dnia 25 września 2018 r., podjętej w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Tuszów Narodowy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z ww. regulacją, dopuszcza się odstępstwo od zasad przy wydawaniu zezwoleń jednorazowych na sprzedaż napojów alkoholowych po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Rację należy przyznać stronie skarżącej, że § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały narusza w stopniu istotnym art. 12 ust. 3 u.w.t. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje m.in. zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych (art. 12 u.w.t.). Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przytoczonej regulacji ustawodawca przewidział instytucję aktów prawa miejscowego poprzez zawarcie w nim względnie szczegółowych podstaw prawnych tzw. "wykonawczych do ustawy" do wydania przez organ stanowiący i kontrolny gminy, tj. radę gminy, tych aktów w przedmiocie odpowiednio wskazanym przez ustawodawcę. Podmiotami zobowiązanymi do realizacji celów u.w.t., w tym do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, są stosownie do art. 1 ust. 1 u.w.t., organy jednostek samorządu terytorialnego. Co istotne, zarówno art. 12 ust. 3 u.w.t., jak i żaden inny przepis tej ustawy nie uprawnia rady gminy do przekazania uprawnień oraz obowiązków ustawowych na rzecz innych podmiotów.

W świetle powyższego słusznie zarzucił Prokurator, że kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 3 u.w.t. Podmiotem uprawnionym do realizacji celów u.w.t. są bowiem organy jednostek samorządu terytorialnego, a w zakresie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – rada gminy (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 41 u.w.t.). Zaskarżona uchwała w § 1 ust. 5 dopuszcza natomiast uzyskanie zezwoleń jednorazowych na sprzedaż napojów alkoholowych, niespełniających wymogów zachowania minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych, określonych w § 1 ust. 1 – 4 uchwały, od uzyskania pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wprowadza zatem możliwość uzyskania zezwolenia na podstawie rozstrzygnięcia podmiotu, który nie został przez ustawodawcę upoważniony do regulowania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przy jednoczesnym braku spełnienia wymogów sprzedaży określonych przez Radę Gminy zaskarżoną uchwałą. Wymaga przy tym podkreślenia, że w zaskarżonej uchwale nie wskazano choćby w przybliżony sposób jakimi zasadami powinna kierować się Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych rozpatrując wnioski o wydanie pozytywnej opinii w sprawie odstępstwa od zasad przy wydawaniu zezwoleń jednorazowych na sprzedaż napojów alkoholowych, pozostawiając te kwestie całkowitemu uznaniu tego podmiotu.

Z powyższych przyczyn, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Stwierdzone naruszenie art. 12 ust. 3 u.w.t. miało charakter istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Nie jest bowiem dopuszczalne wprowadzenie w uchwale podjętej na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t., bez wyraźnej delegacji ustawowej, jakichkolwiek innych warunków sprzedaży napojów alkoholowych, ich uszczegółowianie lub uzupełnianie niż wynikające z art. 12 ust. 3 u.w.t. Jednocześnie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g., obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności części obejmującej § 1 ust. 5 uchwały.