Wyrok z dnia 2023-09-21 sygn. II GSK 707/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 486/19 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 lutego 2020 r., sygn. III SA/Wr 486/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA we Wrocławiu), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Spółka z o.o. w K. (dalej zwanej spółką, skarżącą lub skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr SKO [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta Wrocławia, decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r., udzielił J. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej J.) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na sprzedaż piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczo-przemysłowym zlokalizowanym we W., przy ul. [...]. Zezwolenie zostało wydane na okres od 28 czerwca 2018 r. do 27 czerwca 2022 r.

Skarżąca pismem z 3 czerwca 2019 r. wniosła o zmianę ww. zezwolenia w związku z nabyciem od J. przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: K.c.), w skład którego wchodzi sklep, o którym wyżej mowa. Do wniosku dołączyła wyciąg z umowy sprzedaży.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.) wskazując na brak podstawy prawnej do dokonania zmiany zezwolenia w żądanym zakresie.

W zażaleniu na to postanowienie spółka podkreśliła, że błędny jest pogląd organu I instancji, że umowa przeniesienia przedsiębiorstwa nie powoduje przejścia na stronę uprawnień wynikających z zezwolenia; art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm., dalej: Prawo przedsiębiorców) przez niezastosowanie zawartej w przepisie zasady przyjaznej dla przedsiębiorcy wykładni przepisów prawa.

SKO we Wrocławiu, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, postanowieniem z 21 sierpnia 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zasadne jest zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ żądanie strony jest niedopuszczalne na gruncie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości (ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.). Regulacje te nie przewidują bowiem przeniesienia zezwolenia na inny podmiot. Dalej organ wskazał, że zezwolenie jest instytucją prawa administracyjnego i wydawane jest dla konkretnego przedsiębiorcy na warunkach wynikających z przepisów prawa i bez wyraźnego upoważnienia ustawowego dla organu udzielającego zezwolenie nie może on dokonywać zmian, ani przenosić zezwolenia na inny podmiot. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie zawierają regulacji pozwalających na przeniesienie zezwolenia w związku ze zbyciem/nabyciem przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił przy tym, że pismo z Ministerstwa Gospodarki (prezentujące odmienny pogląd) nie stanowi źródła prawa. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie naruszono również art. 11 Prawa przedsiębiorców, nie doszło bowiem do wszczęcia postępowania, ponadto przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a praktyka organów nie może być sprzeczna z przepisami prawa.

WSA we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi spółki na postanowienie SKO we Wrocławiu z 21 sierpnia 2019 r., przedmiotową skargę oddalił.

Sąd jako nieuzasadnione ocenił zarzuty dotyczące naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., gdyż organ był uprawniony do zastosowania tej regulacji, ponieważ w sprawie wystąpił brak podstaw do wszczęcia postępowania.

Art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. A zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie może nastąpić w przypadku wystąpienia niedopuszczalności postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć takie okoliczności jak np. żądanie, które nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej.

W szczególności do przyczyn tych ("innych uzasadnionych przyczyn") należą okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b K.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku, decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, - CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec stwierdzenia przez organ, że w obowiązującym stanie prawnym brak było podstaw do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku strony o zmianę zezwolenia – jego przeniesienie na stronę – to uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu o braku podstaw prawnych do zmiany zezwolenia w zakresie wskazania nowego podmiotu w miejsce dotychczasowego, w związku z nabyciem przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 K.c. od podmiotu, który takim zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych dysponował. Na gruncie obowiązujących przepisów nie przewidziano bowiem możliwości wydania decyzji o przeniesieniu na inny podmiot zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czy jego zmiany, w związku z zawarciem umowy zbycia przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 K.c. Zawarcie umowy zbycia przedsiębiorstwa nie powoduje przejścia na nabywcę przedsiębiorstwa uprawnień wynikających z zezwolenia przysługującego zbywcy.

WSA we Wrocławiu podkreślił, iż w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo nie są one przenoszalne. W prawie administracyjnym, w przeciwieństwie do prawa cywilnego, nie występuje także w klasycznej postaci sukcesja pod tytułem ogólnym.

Prawa i obowiązki nabyte np. w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Zmiana tej reguły wymaga ustanowienia wyraźnej normy prawnej, wyjątki od zasady braku sukcesji są ściśle określone w przepisach prawa tak jak ma to miejsce np. w przypadku ograniczonej sukcesji administracyjnej przewidzianej w art. 531 § 2 K.s.h. (ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 505, ze zm.) czy w art. 494 § 2 K.s.h. przewidującym przejście na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną z dniem połączenia zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Innymi słowy tylko z konkretnej regulacji może wynikać czy dane prawo lub obowiązek może być przeniesione na inną osobę czy też przeniesienie tego prawa nie jest dopuszczalne. Ponadto skoro przenoszalność jest wyjątkiem, to brak regulacji dopuszczającej jest równoznaczny z jej niedopuszczalnością. Przejścia praw i obowiązków nie można rozszerzać. Sukcesja administracyjna stanowi wyjątek od zasady nieprzenoszenia praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym i jako taka podlega zatem wykładni zawężającej.

Sąd podzielił pogląd, że skoro ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje możliwości wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu, to brak jest przesłanek do przyjęcia, że można prawa z zezwolenia przenieść na inny podmiot.

Ustawodawca ściśle określił również wymogi związane z pozyskaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży (ust. 1). Zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, który winien spełniać wymogi z ust. 5. A warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży uregulowano w ust. 7.

Mając na uwadze cel ustawy oraz zawarte w niej ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej związanej z obrotem napojami alkoholowymi, stwierdzić należy że jakakolwiek rozszerzająca interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna. Ustawa uzależnia wydanie zezwolenia i jego posiadanie od spełnienia określonych wymogów, a samo zezwolenie w treści określa uprawnienia o charakterze osobistym.

Zmiana zezwolenia poprzez zmianę podmiotu wskazanego w zezwoleniu, związana ze sprzedażą przedsiębiorstwa, nie mieści się w zakresie zmiany stanu faktycznego czy prawnego w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu, o jakim stanowi art. 18 ust. 7 pkt 7 ustawy. Przepis art. 18 ust. 7 normuje kwestię warunków, jakie muszą być spełnione aby prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, a pkt 7 nakłada na podmiot posiadający zezwolenie obowiązek zgłaszania wszelkich zmian stanu faktycznego czy prawnego w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany. Przepis ten nie może być zaś odczytywany jaka podstawa prawna do przeniesienia zezwolenia na inny podmiot w związku z przeniesieniem przedsiębiorstwa. Dopuszczalny zakres zmian, musi być zgodny z ustawą i przewidzianymi w niej warunkami, a ustawa nie przewiduje przeniesienia zezwolenia na inny podmiot poprzez przeniesienie przedsiębiorstwa.

Zawarcie umowy przeniesienia przedsiębiorstwa, jako przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c. nie powoduje przejścia na nabywcę uprawnień wynikających z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest uprawnieniem podmiotowym i jest wyłączone z obrotu cywilnoprawnego.

Uwzględniając cel ustawy i zawarte w niej unormowania, Sąd jako nieuzasadnione ocenił zarzuty, że niedopuszczalność zmiany zezwolenia, w okolicznościach takich jak w sprawie, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Strona bowiem może prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach, jak wszyscy przedsiębiorcy, których działalność gospodarcza podlega ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 8 i art. 11 Prawa przedsiębiorców. Rozstrzyganie wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy i działania przyjazne dla przedsiębiorców nie mogą prowadzić do wykładni przepisów, działań i praktyki organów sprzecznej z prawem, a do takich doprowadziłaby zmiana zezwolenia o jaką wnioskowała strona.

Zwrócił również uwagę, że przedstawione przez stronę wypowiedzi poszczególnych organów nie stanowiły wiążącej interpretacji przepisów, część nie zawierała w ogóle odniesienia się do przepisów i stanu faktycznego, a ponadto znalazły się wśród nich także odpowiedzi dotyczące przekształcenia podmiotów.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyroki spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a. poprzez niedopatrzenie się przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego polegającego na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy w sprawie administracyjnej, której dotyczył zaskarżony wyrok nie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, a organ powinien był rozpoznać sprawę co do istoty; niewątpliwie zatem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem rozstrzygnięcie organu administracji winno nastąpić po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie,

2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8 oraz art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska wydanego przez Ministra Gospodarki co do interpretacji przepisów z dnia 26 marca 2013 r., stanowisk innych organów administracji publicznej dołączonych do akt niniejszej sprawy oraz brak konstruktywnego odniesienia się do stanowisk innych organów administracji publicznej, co miało istotny wpływ rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, albowiem zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 8 § 1 oraz § 2 K.p.a. z uwzględnieniem stanowisk organów wydanych zasadniczo w takich samych sprawach jak ta winno skutkować rozstrzygnięciem sprawy zgodnie z żądaniem skarżącej a na pewno zobowiązaniem organu pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie,

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji powyższych przepisów, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem sytuacja ta uniemożliwia skarżącej merytoryczne odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji i w opinii skarżącej uwzględnienie przez Sąd pierwszej I naruszenia powyższych przepisów skutkowałoby rozstrzygnięciem sprawy na korzyść skarżącej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 18 ust. 7 pkt 7) ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 8, art. 11 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa przedsiębiorców poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż zakres zastosowania normy wynikającej z tych przepisów nie obejmuje sytuacji, w której nastąpiło przeniesienie na inny podmiot przedsiębiorstwa tj. punktu sprzedaży, z którym powiązane jest wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych;

2. art. 551 oraz art. 552 K.c. w zw. z art. 11 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa przedsiębiorców poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieuzasadnionym nieuwzględnieniu w zakresie ich zastosowania sytuacji przeniesienia na nabywcę przedsiębiorstwa zezwolenia alkoholowego wydanego zgodnie z art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, podczas gdy z treści art. 551 oraz art. 552 K.c. jednoznacznie wynika, iż czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko co, w tym koncesje, licencje oraz zezwolenia, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa;

3. art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie i odwołanie się przez Sąd I instancji do niewysłowionej w przepisach powszechnie obowiązującego prawa polskiego "reguły" oraz "zasady", iż uprawnienia i obowiązki o charakterze publicznym, administracyjnoprawnym mają charakter osobisty, są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i nie są one przenoszalne, podczas gdy skarżąca broniąc swojego stanowiska powołuje się na właściwe przepisy powszechnie obowiązującego prawa;

4. art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Prawa przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd I instancji, iż nie stoją one na przeszkodzie przyjęciu, że niedopuszczalne jest przeniesienie zezwolenia alkoholowego na podmiot trzeci w ramach czynności prawnej mającej za przedmiot przedsiębiorstwo, podczas gdy norma wyartykułowana w naruszonych artykułach stanowi wprost, iż ograniczenie swobody działalności gospodarczej oraz zakazywanie określonych zachowań realizowanych przez przedsiębiorców muszą być przewidziane wyłącznie w ustawie o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje zakazu zastosowania art. 551 oraz art. 552 K.c.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO we Wrocławiu, na podstawie art. 188 P.p.s.a., a także obciążenie organu kosztami postępowania przed WSA we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że w niniejszej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji, a także WSA we Wrocławiu w sposób merytoryczny odnosiły się do analizowanej sprawy. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji jest wadliwe i powinno zostać już z tego względu uchylone, gdyż właściwą w tym wypadku formą rozstrzygnięcia winna być decyzja.

Niedopuszczalne, z punktu widzenia art. 8 § 1 K.p.a. i art. 9 K.p.a., zdaniem spółki, było zatem wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji w sytuacji gdy Ministerstwo Gospodarki wcześniej udzieliło informacji, że zezwolenie przejdzie na nabywcę przedsiębiorstwa, zgodnie z treścią art. 551 oraz art. 552 K.c., wskazując jednocześnie tryb, w jakim skarżąca powinna zwrócić się do organu zezwalającego, tj. art. 18 ust. 7 pkt 7) ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Interpretacja Ministerstwa Gospodarki potwierdzała utrwaloną praktykę załatwienia tego rodzaju spraw.

Spółka wskazała, iż organ administracji w trakcie postępowania dowodowego przyjął pozycję bierną zamiast aktywnej. Wydane rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie bazują głównie na orzeczeniach sądowych. Wobec powyższego ocena stanu faktycznego sprawy nie była przeprowadzona poprawnie.

W zakresie dotyczącym zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca stwierdziła, że jak wskazuje się w literaturze ratio legis przepisów art. 551 oraz art. 552 K.c. jest przełamanie podstawowych zasad prawa administracyjnego o braku sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych i włączenie ich w skład zbioru praw i obowiązków podlegających sukcesji w ramach przedsiębiorstwa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie wszelkie ograniczenia w stosowaniu art. 551 K.c., polegające na wyłączeniu określonych rodzajów wchodzących w skład przedsiębiorstwa uprawnień o charakterze administracyjnoprawnym, uzyskanych na podstawie zezwoleń i koncesji muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa, a w żadnym razie nie mogą być dokonywane, tak jak w niniejszej sprawie, w arbitralny i niczym nieuzasadniony sposób przez organ administracji. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości zaś żadnych ograniczeń czy zakazów tego typu nie zawiera.

Spółka podniosła, iż gdyby intencją ustawodawcy było wyłączenie możliwości przeniesienia zezwoleń na sprzedaż alkoholu zapisałby to wprost w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, tak jak ma to miejsce np. w prawie transportowym czy ustawie o radiofonii i telewizji, gdzie przepisy wprost wyłączają możliwość przenoszenia zezwolenia czy koncesji.

W jej ocenie potwierdzeniem zasadności jej stanowiska jest art. 18 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który wskazuje w sposób enumeratywny na okoliczności skutkujące wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS).

Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Zinterpretowanie prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Dlatego też gdy źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174).

W rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny skardze kasacyjnie spółka podniosła zarówno zarzuty oparte na twierdzenia dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W zakresie tych drugich, oprócz poruszenia typowo procesowych kwestii, zarzuciła niezasadna odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, iż nie istniały podstawy prawne do zmiany wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w związku z nabyciem przedsiębiorstwa podmiotu, który posiadał tego rodzaju zezwolenie.

Z uwagi na powyższe, a w szczególności kwestię istnienia podstawy prawnej do zmiany zezwolenia w opisanym wyżej zakresie, związaną z prawidłowością wykładni regulujących to przepisów, która determinuje możliwość wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Tego rodzaju zarzuty, zawarte w skardze kasacyjnej spółki, mają charakter komplementarny, jako że oparte są one na twierdzeniach dotyczących błędnej wykładni art. 18 ust. 7 pkt 7) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w kontekście regulacji art. 551 oraz art. 552 K.c., w zw. z art. 8, art. 11 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa przedsiębiorców, a także art. 22 i art. 87 Konstytucji RP. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem błąd w zakresie wykładni przedmiotowych przepisów, w związku z przyjęciem braku możliwości przeniesienia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na inny podmiot.

Odnosząc się do tych zarzutów należy jednoznacznie stwierdzić, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że z wyrażonego w art. 18 ust. 7 pkt 7) ustawy o wychowaniu w trzeźwości obowiązku zgłaszania organowi zezwalającemu zmian stanu faktycznego i prawnego, w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu, wynika możliwość przeniesienia uprawnień z przedmiotowego zezwolenia na inny podmiot. Tego rodzaju wniosków nie sposób jest bowiem wywieść ani z rezultatów wykładni gramatycznej tego przepisu, ani też wykładni funkcjonalnej, systemowej czy historycznej.

Omawiany przepis reguluje bowiem jedynie kwestię aktualizacji danych podmiotu któremu zezwolenie zostało udzielone, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że tego rodzaju zmiana danych może mieć tak daleko idący charakter, iż w jej efekcie może dojść do przejścia uprawnień z zezwolenia na inny podmiot.

Do odmiennych wniosków w tym zakresie nie może prowadzić realizacja dyrektywy zawartej w art. 11 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którą wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy, jako że treść regulacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest w omawianym zakresie jasna i jednoznaczna. Z przepisów tej ustawy nie wynika podstawa prawa do przyjęcia możliwości sukcesji zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, poza tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w prawie administracyjnym brak jest regulacji, z których wynikałaby sukcesja generalna.

Podstaw do przyjęcia możliwości przeniesienia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na inny podmiot nie można wywodzić także z przepisów art. 551 oraz art. 552 K.c., albowiem ustawa ta, zgodnie z jej art. 1 reguluje wyłącznie stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Nie odnosi się więc do relacji administracyjnoprawnych, tak więc przeciwne twierdzenia spółki w tym względzie nie znajdują uzasadnionych podstaw. Wbrew jej argumentacji nie można przyjmować przełamania zasady braku sukcesji uprawnień administracyjnoprawnych, na podstawie art. 551 oraz art. 552 K.c.

Podobne uwagi odnieść należy do kwestii zarzucanego przez spółkę naruszenia art. 22 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, a to w związku z nieprzyjęciem możliwości przenoszenia uprawnień administracyjnoprawnych. W tym względzie należy bowiem ponownie zaznaczyć, że WSA we Wrocławiu słusznie przyjął brak możliwości sukcesji tego rodzaju uprawnień, w związku z nieistnieniem ku temu podstaw prawnych – w rozumieniu pozytywnego przepisu prawa. Wobec tego brak jest podstaw do rozpatrywania przedmiotowej problematyki w kategoriach ograniczania swobody działalności gospodarczej.

Przechodząc do oceny podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że również one nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

I tak w pierwszym z nich spółka podniosła uchybienie przez WSA we Wrocławiu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a., poprzez zaakceptowanie odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy załatwienie sprawy, w jej ocenie, winno nastąpić w drodze decyzji, po przeprowadzeniu postępowania. W tym zakresie brak jest jednak podstaw do uznania zasadności twierdzeń skarżącej kasacyjnie.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. 61a § 1 K.p.a. zd. 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonej regulacji wynika, iż organ do którego skierowane zostało żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest uprawniony do odmowy jego wszczęcia zarówno z przyczyn o charakterze podmiotowych, jak i przedmiotowym.

W okolicznościach niniejszej sprawy, rozstrzygające ją organy wskazały na przeszkody we wszczęciu postępowania o charakterze przedmiotowym, tj. brak podstaw prawnych do zmiany wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, poprzez przeniesienie wynikającego z niego uprawnienia na skarżącą kasacyjnie. Stanowisko takie, jak to przedstawiono w rozważaniach dotyczących zarzutów naruszenia prawa materialnego, było uprawnione. Dodać także należy, że tego rodzaju pogląd jest ugruntowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. W tej więc sytuacji nie można zasadnie mówić o naruszeniu przez WSA we Wrocławiu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a. Żądanie spółki w zakresie wszczęcia postępowania o zmianę zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, poprzez przeniesienie na nią uprawnienia tego rodzaju, było bowiem pozbawione podstaw prawnych. Procedowanie więc w tym zakresie byłoby bezprzedmiotowe.

Również nie sposób jest podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8 oraz art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska wydanego przez Ministra Gospodarki, w zakresie interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. Wynika to głównie z tego, że w kwestii możliwości sukcesji zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w postaci przeniesienia uprawnień z niego wynikających, na podmiot nabywający przedsiębiorstwo od posiadacza takiego zezwolenia, nie możemy mówić o utrwalonej praktyce rozstrzygania tego typu spraw w sposób sugerowany przez spółkę. Nie sposób jest bowiem wskazać przykładów rozstrzygnięć dopuszczających tego rodzaju możliwość.

W tym zakresie możemy mówić jedynie o sytuacji, w której jedynie odosobnione poglądy opowiadają się na dopuszczeniem przeniesienia tego typu uprawnień. To zaś nie uprawnia do stwierdzenia odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 ust. i ust. 2 czy art. 9 K.p.a.

Jako wyraz utrwalonej praktyki rozstrzygania nie może być uznane stanowisko Ministerstwa Gospodarki, na które powołuje się spółka, gdyż po pierwsze w tym wypadku nie mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem uprawnionego organu. Po drugie zaś takiego stanowiska nie można utożsamiać nawet, co słusznie zauważyły organy i WSA we Wrocławiu, z interpretacją organu, która miałaby wiążący charakter, w jakimkolwiek jej wymiarze. Jest to bowiem jedynie niesformalizowana opinia, która nie możne mieć wpływu na sposób wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

W tym miejscu należy zauważyć, że rozbieżność w zakresie stosowania przepisów prawa, nie jest sytuacją pożądaną i właściwą, z punktu widzenia pewności obrotu, nawet jeżeli odbywa się to poprzez wydawanie nieformalnych opinii czy odpowiedzi na skierowane przez strony pytania. Nie może to być jednak przyczyną modyfikacji stanowiska organu, w rozstrzyganej przez niego konkretnej sprawie, dotyczącej indywidualnego podmiotu. Godziłoby to bowiem w zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 6 K.p.a.

Za zasadny nie mógł zostać uznany także ostatni z podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów o charakterze procesowym, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. W tym względzie spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionych przepisów, poprzez nieodniesienie się do zarzutów ich naruszenia przez organ I instancji.

Ustosunkowując się do przedmiotowych stwierdzeń nadmienić należy, że nie sposób jest zasadnie zarzucić Sądowi I instancji nieuprawnionego zaakceptowania zaniechania przez organy obowiązków w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego, gdyż ostatecznym w administracyjnym toku instancji postanowieniem odmówiono spółce wszczęcia postępowania z jej wniosku. Tak więc z tego tylko względu postępowanie dowodowe w sprawie nie było prowadzone, w związku z czym nie można mówić o naruszeniu dotyczących go regulacji.

Dodatkowo, jeżeli chodzi o uzasadnienie zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest bezwzględnie zobowiązany do indywidualnego odniesienia się do każdego z zarzutów skargi. Winien on bowiem odnieść się jedynie do tych spośród nich, które mają znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w dodatku może to uczynić łącznie, zwłaszcza jeżeli te istotne zarzuty mają komplementarny charakter.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną.