Wyrok z dnia 2021-04-01 sygn. II SA/Sz 90/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Dziel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kołobrzegu na uchwałę Rady Gminy Siemyśl z dnia 30 marca 2020 r. nr 97/XI/20 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Siemyśl na 2020 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 30 marca 2020 r. Rada Gminy Siemyśl, podjęła uchwałę nr 97/XI/20

w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Siemyśl na 2020 r.

Pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Kołobrzegu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. uchwałę Rady Gminy Siemyśl zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj:

1. art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez brak uregulowania w § 9 powołanej uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu,

2. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnię niezasadnie zawężającą zakres zadania własnego gminy w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie na wniosek właściciela zwierząt, podczas gdy prawidłowa wykładnia celowościowa przepisu przemawia za uznaniem, że zadanie to dotyczy także zwierząt bezdomnych co jest jednym z głównych celów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z § 9 Programu, jego realizacja jest finansowana z budżetu Gminy Siemyśl. Na realizację tego programu, przeznaczono kwotę minimum 20.000 zł. Analiza powyższego uregulowania prowadzi do wniosku, że przepis ten został uchwalony z obrazą art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bowiem zgodnie z tym przepisem, program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z takim brzmieniem przepisu konieczne jest nie tylko ustalenie w Regulaminie wysokości środków przeznaczonych w budżecie gminy na cele programu, ale także sposób w jaki środki te mają być rozdysponowane na poszczególne zadania i jaka będzie podstawa ich wypłaty.

Rada Gminy Siemyśl wskazała jedynie łączną kwotę na realizację programu, natomiast w żaden sposób nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto – zdaniem Prokuratora – uregulowanie zawarte w § 4 ust. 2 pkt 3 przedmiotowej Uchwały dotyczące usypiania ślepych miotów na wniosek właściciela zwierząt jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Norma prawna zawarta w tym przepisie odnosi się bowiem do usypiania ślepych miotów zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Wskazał, że w art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, ustawodawca zobowiązał radę gminy do ujęcia w programie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów. W swojej uchwale Rada Gminy Siemyśl postanowiła, że zadanie to będzie realizowane poprzez usypianie ślepych miotów na wniosek właściciela. Organ dodał, że jak dotąd na terenie Gminy Siemyśl nie było przypadku znalezienia ślepych, bezpańskich miotów, stąd nie było potrzeby wprowadzania takiej regulacji w Programie opieki nad zwierzętami. Brak takiej regulacji w Programie w żaden sposób nie przyczynił się do zwiększenia się liczby bezdomnych zwierząt.

Odnosząc się do zarzutu braku uregulowania w uchwale sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, organ przyznał, że istotnie nie wskazano w niej w sposób konkretny podziału środków na poszczególne działania przewidziane w uchwale. Podano jednak minimalną wielkość środków przeznaczonych na realizację programu, a program szczegółowo wskazuje kierunki ich wydatkowania. Zdaniem organu, bardziej szczegółowe podanie wysokości poszczególnych wydatków w odniesieniu do konkretnych zadań nie byłoby racjonalne. Program stanowi akt o charakterze planistycznym, dotyczy realizacji zadań, których liczba i koszt wykonania w poszczególnych latach może znacznie się różnić. Wpisanie konkretnych kwot, a następnie ich zmiana na poszczególne zadania wymagałaby dokonywania częstych nowelizacji uchwały.

Organ dodał, że przyjęty zaskarżoną uchwałą Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Siemyśl na 2020 r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2020 r. Tym samym – w jego ocenie – orzekanie o jego zgodności z prawem jest bezprzedmiotowe i zbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Uchwała Rady Gminy Siemyśl z dnia 30 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Siemyśl na 2020 r., podjęta została na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638) i zdaniem Sądu – stanowi akt prawa miejscowego.

Do charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt szeroko odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3245/14). Zwrócił uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a także powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową.

Powyższy pogląd zaaprobowano także w wyrokach Naczelnego Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3136/17), z dnia 30 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1754/18), z dnia 24 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2350/18).

Powyższe stanowisko w pełni podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Jak już wcześniej wskazano, poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy).

Z kolei w myśl art. 11a ust. 5 tej ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Należy podkreślić, że w § 9 uchwały Rada Gminy Siemyśl wskazała jedynie łączną kwotę na realizację zadań związanych z programem, określając ją jako "minimum 20000 zł". Z powyższego wynika, że w żaden sposób nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2350/18), należy wskazać, że powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji całej uchwały.

Wskazane wyżej naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt – będącego przepisem prawa materialnego przesądza o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego, należy przyznać rację Prokuratorowi, co do wadliwości także § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały. Zgodnie z tym uregulowaniem, w ramach umowy, o której mowa w ust. 1, Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt [...] w K. prowadzić będzie usypianie ślepych miotów na wniosek właściciela zwierząt.

Takie uregulowanie niewątpliwie stoi w sprzeczności z zapisami cytowanego powyżej art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, który stanowi jedynie o konieczności objęcia programem "usypiania ślepych miotów". Dodanie przez Radę Gminy zapisu o usypianiu ślepych miotów "na wniosek właściciela zwierząt" niewątpliwie prowadzi do sprzecznego z ustawą pominięcia w tym zadaniu zwierząt bezdomnych, bezpańskich. Tymczasem program przewidziany w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt dotyczy właśnie zwierząt bezdomnych oraz ma na celu zapobieganie bezdomności.

Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej bezprzedmiotowości orzekania o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z uwagi na to że utraciła moc z dniem 31 grudnia 2020 r., wskazać należy, że zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 368/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/10). Podobne stanowisko zajmuje też doktryna (por. m.in. W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, str. 805-806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119).

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że przedstawiona sprawa jest bezprzedmiotowa, co uzasadniałoby umorzenie postępowania sądowego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak

w sentencji.