Wyrok z dnia 2025-01-16 sygn. II SA/Ol 922/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia 25 marca 2022 r., nr LIII/415/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kozłowo w roku 2022 stwierdza nieważność § 11 ust. 2 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy w Kozłowie w dniu 25 marca 2022 r. podjęła uchwałę

Nr LIII/415/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kozłowo w roku 2022.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.z." W uchwale wskazano, że przyjęto program opieki nad zwierzętami bezdomnym oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kozłowo w 2022 roku w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały, dalej zwany: "programem" (§ 1); wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Kozłowo (§ 2) oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego (§ 3). Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 kwietnia 2022 r. pod poz. 1955.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej jako: "prokurator") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 11 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., a oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak precyzyjnego określenia w § 11 ust. 2 programu wszystkich zadań wynikających z przepisów a przewidzianych w art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz konkretnych kwot przypisanych do finansowania poszczególnych zadań. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a."

Wskazano, że uchwała jako akt prawa miejscowego winna zawierać pełen zakres regulacji określony w art. 11a ust. 2 u.o.z. Za niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z. należy uznać brak wyczerpującego wskazania w § 11 ust. 2 programu pełnego wydatkowania środków na poszczególne zadania przewidziane ustawowo w art. 11a ust. 2 u.o.z. Nie przewidziano wyraźnie wszystkich zadań ani sposobu ich finansowania z rozbiciem na ustawowo określone cele. W ogólnej kwocie 155.000 zł uwzględniono tylko niektóre z zadań. I tak w § 11a ust. 2 pkt 1 programu wskazano na ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt - 3500 zł, co jest celem strategicznym i ma prowadzić do zapobiegania bezdomności lecz nie zostało wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., podobnie w pkt 3 § 11 ust. 2 zapisano zakup karmy - 2000 zł, który jest niewystarczający i nie wyczerpuje zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., gdzie wyraźnie przewidziano opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie", podczas gdy zakup karmy może dotyczyć również innych gatunków zwierząt, w szczególności umieszczonych w schronisku. Poza programem znalazło się natomiast żądanie określone w art. 11a ust. 2 pkt 4, 6 i 7 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wyrażono zgodę na rozpoznaie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wyjaśniono, że w oparciu o art. 11a ust. 2 u.o.z. nie wynika aby konieczne było kategoryczne wyodrębnianie kwot na realizację podanych szczegółowych zadań. Wystarczające jest wskazanie ogólnej kwoty na ten cel przeznaczonej. Wskazano, że kwestionowany zapis programu nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Wskazać pozostaje, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony przez skarżącego w skardze, natomiast wójt gminy w odpowiedzi na skargę przychylił się do tego wniosku.

Stosownie do treści art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Konieczne jest zatem odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując kontroli kwestionowanej uchwały w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rzeczonej sprawie kontroli sądowej poddano uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia 25 marca 2022 r. Nr LIII/415/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kozłowo w roku 2022. Została ona podjęta m.in. na podstawie art. 11a u.o.z. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a).

Podkreślić pozostaje, że zakres delegacji ustawowej dla gminy wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. i jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Treść art. 94 Konstytucji RP wskazuje, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie może przekraczać zakresu upoważnienia. W orzecznictwie prezentowany jest powszechnie pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania.

Przechodząc do oceny zakwestionowanego zapisu w kontekście zarzutów skargi Sąd podzielił argumentację skargi prokuratora w zakresie wadliwego wykonania delegacji wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielono zarzut, że § 11 ust. 2 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Jak wynika z analizy tego przepisu, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze - powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20 (dostępne w CBOSA).

W zaskarżonym § 11 ust. 1 załącznika do uchwały zapisano, że "Program będzie finansowany ze środków finansowych budżetu Gminy Kozłowo", zaś w ust. 2 tego paragrafu zapisano, że "w roku 2022 Gmina Kozłowo zapewniła w budżecie kwotę 155 000 zł; w zakresie dotyczącym realizacji zadań wynikających z niniejszego programu, w tym przeznaczono na: 1) ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt – 3 500 zł, 2) zapewnienie całodobowej opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Kozłowo - 143 000 zł; 3) zakup karmy - 2 000 zł; 4) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt - 2 000 zł; 5) odławianie bezdomnych zwierząt - 3 500 zł; 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – 1 000 zł."

Powyższa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Tymczasem Rada nie dokonała szczegółowego rozróżnienia jakie środki zostaną przeznaczone na poszczególne zadania związane z realizacją zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z., np. jak podniesiono w skardze nie określono wysokości środków na pkt 4, tj. obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, pkt 6 usypianie ślepych miotów, pkt 7 wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.

Wyszczególnienie ogólnej wysokości środków finansowych z budżetu Gminy oraz wskazanie jedynie kilku zadań określonych przyjętym programem w odniesieniu do których określono środki finansowe, w ocenie Sądu nie stanowi pełnej realizacji upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Taka praktyka stoi w sprzeczności z uregulowaniem ustawowym art. 11 ust. 5 u.o.z., wedle którego program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Brak przyjęcia podziału środków na poszczególne zadania może doprowadzić do sytuacji, w których niektóre z nich nie będą finansowane w ogóle, a tym samym uniemożliwią faktyczną realizację zadania określonego w programie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 997/20, gdzie stwierdzono, że "Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. [...] Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją." Konieczne jest zatem przyporządkowanie konkretnych kwot do każdego z zadań, które mają być finansowane. Nie można akceptować sytuacji, w której a priori dopuszcza się brak możliwości ich sfinansowania, a do takiej sytuacji może doprowadzić aktualny stan regulacji przewidzianej zaskarżoną uchwałą.

Z zakwestionowanego zapisu § 11 ust. 2 programu, jak wskazano wyżej, nie wynika aby ustalono sposób wydatkowania środków na realizację programu wszystkich obligatoryjnych zadań, a zatem nie wyczerpano zakresu przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2350/18), należy wskazać, że powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały (podobnie w wyroku WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 90/21, dostępny w CBOSA).

Tym samym wskazana regulacja nie zawiera pełnych unormowań, które lokalny prawodawca zobowiązany był w nim zamieścić. Stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu, skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, jak wskazano już wyżej uznaje się takiego rodzaju naruszenie prawa, jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie narusza prawo w stopniu istotnym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.