Wyrok z dnia 2024-02-29 sygn. II SA/Ke 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy Sadowie z dnia 22 czerwca 2022 r. nr XLVI/259/2022 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały oraz § 6 ust. 2 załącznika do tej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.

Rada Gminy Sadowie, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d oraz pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), zwanej dalej "ucpg", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła 22 czerwca 2022 r. uchwałę nr XLVI/259/2022 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sadowie, w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały.

W § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2022 r.

Z kolei w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały postanowiono, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies jest oznakowany lub zaopatrzony w oznakowaną obrożę umożliwiającą identyfikację utrzymującego psa, ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skardze na powyższą uchwałę, zmodyfikowanej i ograniczonej na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r., Prokurator Rejonowy w Opatowie, uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa to jest:

1. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg poprzez uregulowanie w § 6 ust. 2 regulaminu, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies jest oznakowany lub zaopatrzony w oznakowaną obrożę umożliwiającą zidentyfikowanie utrzymującego pasa, ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, który to przepis nie przewiduje od tej zasady wyjątku uwzględniającego cechy biologiczne, wiek oraz stan zdrowia zwierzęcia, co w konsekwencji godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt;

2. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), art. 2 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wewnętrzną sprzeczność w treści § 4 uchwały, polegającą na wyznaczeniu dwóch rozbieżnych dat wejścia w życie uchwały.

Mając powyższe na uwadze skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi, jej autor odnośnie § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazał, że obowiązki dotyczące prowadzenia psa na smyczy i w kagańcu muszą być rozpatrywane nie tylko w kontekście upoważnienia ustawowego, ale również z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady humanitarnego traktowania zwierząt. W orzecznictwie dominuje stanowisko, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy czy w kagańcu, niezależnie od cech zwierzęcia i innych uwarunkowań (w tym np. choroby, czy wieku zwierzęcia) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Co więcej, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (zob. np. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12 i WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Stanowisko to nie wyklucza możliwości wprowadzenia w regulaminie obowiązku prowadzenia psa w miejscach powszechnie dostępnych na smyczy czy też w kagańcu. Zastrzega jedynie, że tego rodzaju obowiązek nie może mieć charakteru generalnego i powinien być warunkowany przesłankami wskazującymi na niezbędność nałożenia tego rodzaju obowiązku (uwzględnienie zasady proporcjonalności). W szczególności mogą to być przesłanki odnoszące się do cech osobniczych zwierzęcia przemawiające za potrzebą zastosowania tego rodzaju środków (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/14). Należy też mieć na względzie, że na poziomie ustawowym zakazano posiadaczom psów puszczania ich bez możliwości kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt).

W świetle powyższego z całą pewnością nie można zaakceptować regulacji nakazującej w istocie prowadzenie każdego psa, co najmniej w kagańcu, we wszystkich miejscach publicznych. Taki nakaz jest zbyt daleko idący, nie znajduje uzasadnienia celowościowego i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W rezultacie tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie ustawowe.

Dalej Prokurator podniósł, że treść § 3 zaskarżonej uchwały w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym z 29 czerwca 2022 r. oznacza, że można mieć wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 12 lipca 2022 r., czy też z dniem 1 sierpnia 2022 r. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Treść § 7 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie skarżącego taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Autor skargi podkreślił, że w orzecznictwie niejednokrotnie już wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Przepis nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. sygn. II FSK 1271/19). Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r. sygn. I SA/Łd 633/17 i Lublinie z 3 listopada 2020 r. sygn. II S A/Lu 315/20).

Konkludując, skarżący stwierdził, że charakter wymienionych naruszeń prawa, ich doniosłość i liczba wskazują, że zaskarżona uchwała winna być uznana za nieważną w całości. Eliminacja wadliwych przepisów spowodowałaby to, że uchwała nie stanowiłaby jednej całości, lecz w istocie zbiór niespójnych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie sądowej 29 lutego 2024 r., skarżący Prokurator zmodyfikował treść skargi w tej sposób, że podtrzymał tylko zarzuty zawarte w punktach 3 i 6 petitum skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w zakresie żądania stwierdzenia nieważności obu przepisów zaskarżonych ostatecznie po ograniczeniu skargi dokonanym przez skarżącego Prokuratora na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ucpg, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies jest oznakowany lub zaopatrzony w oznakowaną obrożę umożliwiającą identyfikację utrzymującego psa, ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

Sąd zgadza się z poglądem strony skarżącej, że powyższy zapis godzi w konstytucyjna zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. W orzecznictwie już wielokrotnie podkreślano, że obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż może nie uwzględniać cech i szczególnych uwarunkowań dotyczących konkretnego zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U.2023.2119), kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Jak wskazuje się w doktrynie, w przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (por. Kotowski Wojciech, Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15 (dostępnym, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszych rozważaniach, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślił, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Ponadto z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.Dz.U.2023.1580) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem z tego przepisu oraz powołanego wcześniej art. 77 Kodeksu wykroczeń, wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas wyprowadzania. Jeśli taką kontrolę właściciel psa jest w stanie zapewnić np. wykorzystując umiejętności psa wynikające z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Wreszcie, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (w przypadku puszczenia bez smyczy zawsze kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie tego rodzaju zabezpieczenia (por. wyroki WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1955/17 i w Krakowie z 30 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Kr 1598/23).

Ponadto przywołane unormowania zawiera niedookreślony i nieprecyzyjny zwrot – miejsca mało uczęszczane. Zwrot ten nie jest użyty ani w ucpg, ani nie został wyjaśniony na potrzeby przyjętej uchwały, a może być on bardzo różnie interpretowane. Można go bowiem rozumieć jako miejsca mało uczęszczane ze względu na swoje położenie lub ze względu na porę dnia, czy też inne czynniki. Tymczasem właściciel psa powinien jednoznacznie rozumieć i wiedzieć, jakie obowiązki dany akt prawa miejscowego nakłada. Zasadnym jest zaznaczenie, że konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przez co narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący § 4 zaskarżonej uchwały (w uzasadnieniu skargi wskazano § 3, a następnie § 7 – co należy uznać za oczywistą omyłkę), w którym podano, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2022 r. Taki zapis jest wadliwy, gdyż określenia: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame) - początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Ponadto tak określony termin promulgacji, może wskazywać i w okolicznościach niniejszej sprawy właśnie wskazuje, na dwie różne daty wejścia w życie uchwały, co powoduje, że kwestionowany zapis zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tą regulacją bowiem, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Należy podkreślić, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Należy zauważyć, że pozbawienie zaskarżonego zapisu mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie zaskarżonej uchwały będzie regulowana wprost cytowanym wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku Prokuratora zawartego w skardze, dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż przemawia za tym "charakter wymienionych naruszeń prawa, ich doniosłość i liczba", trzeba zaznaczyć, że po ograniczeniu przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia do jednego tylko przepisu Regulaminu, ta argumentacji straciła na znaczeniu. Ponieważ niezaskarżona i pozostająca w obrocie prawnym regulacja zamieszczona w rozdziale 5 Regulaminu dotyczącym obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w dostatecznym stopniu realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie powoduje stanu zaniechania uchwałodawczego, które mogłoby uzasadniać żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Gminy Sadowie z 22 czerwca 2022 r. nr XLVI/259/2022. Dlatego też tylko w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała została dotknięta istotnym naruszeniem prawa należało stwierdzić jej nieważność. Z tej przyczyny Sąd, w zakresie żądania stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, skargę oddalił jako niezasadną (art. 151 p.p.s.a.).