Wyrok z dnia 2025-03-05 sygn. II SA/Go 612/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...].

W dniu [...] sierpnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję

nr [...], którą uchylił przyznane M. M. w dniu [...] lutego 2024 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. M. od [...] czerwca 2024 r. do [...] maja 2025 r. wskazując, że M. M. na podstawie postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2023 r. nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Następnie organ przytoczył treść art. 22 zd. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 421; dalej jako u.p.p.).Jednocześnie organ uznał, że wypłacone wyżej wymienionej świadczenie wychowawcze za okres od [...] czerwca 2024 r. do [...] sierpnia 2024 r.stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 u.p.p., w związku z czym jest onazobowiązana dojego zwrotu na podany w decyzji rachunek bankowy. Przy czym brak zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wiąże się z naliczeniem odsetek ustawowych. Jako podstawę prawnąwydania decyzji organ wskazał u.p.p., bez podania konkretnego przepisu.

M. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym nie zgodziła się z żądaniem zwrotu pobranych środków z ZUS, ponieważ pieniądze te były przez nią przekazywane do ojca dziecka.

Decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2004 r. "o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. M. na okres świadczeniowy trwający od [...] stycznia 2024 r. do [...] maja 2025 r.", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, stwierdzając, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ skarżąca nie sprawuje faktycznej bądź naprzemiennej opieki nad dzieckiem, o której to opiece mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 4 ust. 2 u.p.p. stanowi, iż świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu rodzica z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a tej ustawy. Natomiast zgodnie z postanowieniami art. 22 u.p.p. świadczenie wychowawcze w przypadku zbiegu świadczeń rodziców do świadczenia wychowawczego wypłacane jest temu rodzicowi, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.

Art. 5 ust. 2a u.p.p. stanowi, że w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Dalej Prezes ZUS podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lutego 2024 r. M. M. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko Z. M. na okres świadczeniowy od [...] czerwca 2024 r. do [...] maja 2025 r. Informacją z dnia [...] lutego 2024 r. ZUS przyznał wnioskodawczyni prawo do powyższego świadczenia. W dniu [...] czerwca 2024 r. analogiczny wniosek o świadczenie złożył do ZUS ojciec dziecka A. M. Do wniosku dołączył postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2023 r. Zdaniem Prezesa ZUS w sprawie wystąpił zbieg prawa do świadczeń osób uprawnionych, tym samym ZUS winien był ustalić, kto faktycznie opiekuje się dzieckiem oraz czy sprawowana opieka nie jest wykonywana naprzemiennie przez oboje rodziców dziecka. Dnia [...] czerwca 2024 r. ZUS wezwał oboje rodziców do uzupełnienia dokumentacji dotyczącej wniosku o dokument potwierdzający sprawowanie opieki faktycznej lub naprzemiennej nad dzieckiem Z. M. Na powyższe pismo wnioskodawczyni udzieliła odpowiedzi w dniu [...] lipca 2024 r., przedkładając szereg wyciągów bankowych, z których wynika, że całość pobieranej kwoty przekazywała do ojca dziecka. Ponadto w formularzu pisma ogólnego POG wskazała, że to A. M. opiekuje się dzieckiem, w związku z czym wniosła o wstrzymanie wypłaty i rozpoczęcie wypłacania świadczenia wyżej wymienionemu. W dniu [...] sierpnia 2024 r. ojciec dziecka dołączył wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2024 r., na mocy którego rozwiązano małżeństwo pomiędzy M. M. a A. M. oraz przekazano wykonywanie władzy rodzicielskiej A. M., przy czym ustalono miejsce zamieszkania małoletniej z ojcem. Sąd ograniczył wnioskodawczyni władzę rodzicielską nad dzieckiem, a ustalone kontakty z dzieckiem nie mają znamienia opieki naprzemiennej. Wobec tego, zdaniem Prezesa ZUS, Zakład słusznie decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. uchylił przyznane M. M. prawo do świadczenia wychowawczego na wskazane dziecko i przyznał je ojcu dziecka A. M. Ponadto zasadnie ZUS zobligował M. M. do zwrotu pobranego świadczenia za okres czerwiec - sierpień 2024 r., ponieważ w tym czasie nie opiekowała się ona dzieckiem na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2023 r., w którym Sąd wskazał, że miejscem zamieszkania dziecka będzie miejsce zamieszkania jego ojca.

Reasumując Prezes ZUS podał, iż w świetle zgromadzonej dokumentacji M. M. nie sprawuje faktycznej bądź naprzemiennej opieki nad dzieckiem Z. M., tym samym nie jest uprawniona do dysponowania środkami pobranymi w ramach świadczenia wychowawczego na wyżej wymienione dziecko. Dodatkowo organ zaznaczył, iż w przypadku, gdy w postępowaniu w sprawie przedłożono prawomocny wyrok sądu określający sposób sprawowania władzy rodzicielskiej i/lub opieki nad dzieckiem. ZUS nie ma podstaw do weryfikacji, czy rodzicie realizująjego zapisy. Ubieganie się oraz pobieranie wypłaty powyższego świadczenia jest możliwe jedynie w momencie spełniania przesłanek do jego przyznania przez ZUS. Wobec tego pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko Z. M. jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ na dzień składania wniosku M. M. nie była osoba uprawnioną tj. osobą sprawującą opiekę nad wskazanym dzieckiem, o której mowa w art.4 ust.2 u.p.p.

W tej sytuacji orzeczono jak na wstępie. Jednocześnie organ wskazał, że pobrane przez stronę świadczenie wychowawcze bez podstawy prawnej za okres od [...] kwietnia 2024 r. do [...] sierpnia 2024 r. stanowi nienależne pobrane świadczenie podlegające zwrotowi, o którym mowa w art. 25u.p.p. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu osoba, która pobrała nienależnie świadczenie, zobowiązana jest do jego zwrotu.

W myśl natomiast ust. 2 pkt 6 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.

W końcowej części decyzji organ wskazał jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ; dalej jako k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 u.p.p.

W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS do WSA w Gorzowie Wlkp. M. M. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem w zakresie obowiązku zwrotu świadczenia, ponieważ jej były mąż systematycznie otrzymywał od niej środki dla dziecka. Podkreśliła, że gdyby zwróciła środki, to byłoby to "podwójne opłacanie tego samego". Zaznaczyła też, że będąc w małżeństwie, to ona zawszeskładała wnioski o świadczenie wychowawcze, natomiast jej mąż się tym nigdy nie interesował.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935,dalej jako p.p.s.a.) była decyzja Prezesa ZUS utrzymująca w mocy decyzję ZUS uchylającąprzyznane skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. M. od [...] czerwca 2024 r. do [...] maja 2025 r.

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowiły przepisu u.p.p. Przy czym podkreślić należy, iż decyzja organu I instancji uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego nie zawiera wyraźnego wyodrębnienia części rozstrzygającej od jej uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.). Taka konstrukcja nie pozwalana jednoznaczne określenie co było jego przedmiotem, czy tylko uchylenie przyznanego skarżącej świadczenia wychowawczego zaokres od [...] czerwca 2024 r. do [...] maja 2025r., czy również ustalenie, iż świadczenie wychowawczeza okres od [...] czerwca 2024 r. do [...] sierpnia 2024 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, w związku zczym skarżąca jest zobowiązana dojego zwrotu na podany w decyzji rachunek bankowy. Tę wątpliwość dodatkowo potęguje okoliczność, iżjako podstawę prawną w końcowej część decyzji ZUS wskazał ogólnikowou.p.p., a w treści zacytowany jest jedynie przepis art. 22 zd. 1 u.p.p. orazznajduje się odwołanie do art. 25 u.p.p. bez jakiegokolwiekprzytoczenia i wyjaśnienia jego treści. Z kolei Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1k.p.a. w zw. z art. 28 u.p.p., jednocześnie w uzasadnieniu przytoczył treść art. 22 zd. 1 u.p.p., rozstrzygającego zbieg uprawnienia rodziców na korzyć tego, który faktyczniesprawujefaktyczną opiekę na dzieckiem oraz art. 25 ust. 1 ust. 2 pkt 6,regulujący ustalenie i zwrot nienależnie pobranego świadczenia w związku z nieprzysługiwaniem świadczenia. Ponadtow uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że "zasadnie ZUS zobligował M. M. do zwrotu pobranego świadczenia za okres czerwiec - sierpień 2024 r."W związku z tym również treść decyzji organu odwoławczego nie jest jednoznaczna co do zakresu przedmiotu rozstrzygnięcia.

Kwestie związane z nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym reguluje przywoływany przez organy art. 25u.p.p., stanowiąc w ust. 1, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 24 ust. 2 pkt 6u.p.p.).

Zważyć trzeba, że w żadnej z wymienionych decyzji nie został wskazany przepis art. 27 ust. 1u.p.p., który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Przepis ten przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, bez zgody strony, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do tego świadczenia, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do tego świadczenia.

W orzecznictwie i piśmiennictwiezasadnie stwierdza się, że decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1u.p.p., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 u.p.p. nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.p.). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Odrębną zatem kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 u.p.p. jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 u.p.p., co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 u.p.p. Jakkolwiek w trybie art. 27 u.p.p. nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 u.p.p. postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19., z 8 maja 2024 r., I OSK 950/22, z30 listopada 2023 r., I OSK 209/22, z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19; z 30 kwietnia 2020 r.,I OSK 1269/19, wyrok WSA w Białymstoku z 26 września 2023 r., II SA/Bk 357/23, II SA/Bk 585/23, wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2024 r., II SA/Gd 140/24, wyrok WSA w Rzeszowie z23 listopada 2023 r., II SA/Rz 748/23, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 lipca 2024 r., II SA/Go 107/24. J.Blicharz(red.), J. Glumińska-Pawlic(red.), L. Zacharko red., U.p.p. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, t. do art. 27).

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji uchylała skarżącej prawo do świadczenia wychowawczegoza cały okres, na który zostało jej przyznane z uwagi na to, że nie sprawowała faktycznie opieki nad dzieckiem Z. M. i nastąpił zbieg z uprawnieniem do tego świadczeniaojca tego dziecka.Tymczasem, zdaniem Sądu, nie podlega uchyleniu prawo do świadczenia wychowawczego - tak jak w rozpoznawanej sprawie - już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane (wypłacone), za okres od czerwca do sierpnia 2024 r. Jak już bowiem wspomniano,w sprawie dotyczącej uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego powinny być zbadane przesłanki wynikające z art. 27 ust. 1 u.p.p., a rozstrzygnięcie

w tym przedmiocie może być wydane jedynie na przyszłość. Natomiast sprawa nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego, powinna być procedowana na podstawie art. 25 u.p.p. Stąd też niewątpliwie decyzja zapadła z naruszeniem art. 27 ust. 1 u.p.p.

Ponadto w ocenie Sądu organy naruszyły art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiana zaufania obywateli) i art. 11 k.p.a. (zasadę przekonywania). Art. 107 k.p.a. określają elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza się powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaśuzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu w motywach kontrolowanych rozstrzygnięć brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej ich wydania oraz jasnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego, a także precyzyjnego określenia przedmiotu rozstrzygnięcia, uwzględniającego konieczność odróżnienia sprawy dotyczącej uchylenia przyznanego świadczenia (art. 27 u.p.p.) od sprawy o ustalenie nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu (art. 25 u.p.p.).

Nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianiew jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji,a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17).

Mając na uwadze powyższe, zwłaszcza w kontekście niejednoznacznie określonego przedmiotu sprawy, przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Sąd,jakie znaczenie ma okoliczność przekazania przez skarżącą pobranego przez nią świadczenia wychowawczego ojcu dziecka.

Podsumowując, zdaniem Sądu, wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 u.p.p. oraz przepisypostępowania art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., odpowiednio w stopniu mającym albomogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzjiorganu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).