Wyrok z dnia 2023-11-09 sygn. II SA/Sz 749/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Y. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r., nr [...]

W dniu 4 października 2014 r. Y. K. (dalej "skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci.

Burmistrz B. wydał w dniu 21 października 2021 r. postanowienie

o zawieszeniu postępowania administracyjnego do dnia dostarczenia przez skarżącą karty pobytu.

Z informacji z Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z 23 marca 2022 r. wynikało, że 19 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewoda Zachodniopomorski wydał w dniu 21 grudnia 2022 r. decyzję nr [...], w której udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy

i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 20 grudnia 2025 r.

W dniu 1 lutego 2023 r. wydano skarżącej kartę pobytu.

Ww. decyzja i kopia karty pobytu zostały przedłożone przez skarżącą w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w B. w dniu 22 lutego 2023 r.

Burmistrz B. wydał w dniu 27 lutego 2023 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2d, art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 13, art.18, art. 27 ust. 3, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa

w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1557; dalej "u.p.p.w.d."), rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r.

w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach oświadczenia wychowawcze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz.2000; dalej "K.p.a"), w której odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci.

Organ I instancji podał, że z treści decyzji Wojewody z dnia 21 grudnia 2022 r. wynikało, że skarżącej udzielono zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, jednak nie wskazano w nim od kiedy udzielono jej takiego zezwolenia. Organ I instancji przytoczył treść art.1 ust. 2 pkt 2d u.p.p.w.d. i podał, że wobec braku wskazania na ww. zezwoleniu okresu początkowego skarżącej nie może zostać przyznane przedmiotowe świadczenie w okresie od października 2021 r. do maja 2022 r.

Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym wyjaśniła, że przedmiotowe świadczenie jest jej należne, gdyż złożyła wniosek o wydanie karty pobytu i nie miała wpływu na termin załatwienia jej wniosku przez Wojewodę.

Pismem z 24 kwietnia 2023 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przyspieszenie rozpoznania jej odwołania

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 26 czerwca 2023 r. decyzję nr [...], w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i przywołał treść art. 1 ust. 2 pkt 2d, art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe świadczenie nie jest skarżącej należne w okresie od października 2021 r. do maja 2022 r., gdyż warunkiem otrzymania świadczenia jest legitymowanie się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Organ odwoławczy podał, że skarżąca legitymuje się taką kartą dopiero od 1 lutego 2023 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę ma charakter konstytutywny, zatem dopiero z chwilą wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę strona może być beneficjentem świadczeń, tj. od 1 lutego 2023 r.

Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji oraz o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podała, że składając wniosek w dniu 4 października 2021 r. spełniła warunki do przyznania jej przedmiotowego świadczenia, gdyż dzieci posiadały oświadczenie o zapewnieniu miejsca zamieszkania od sierpnia 2021 r., a od dnia 1 września 2021 r. jej córka chodziła do Szkoły Podstawowej nr [...] w B., zaś syn do Przedszkola "K. " w B.. Przedstawiła kopię wniosku z dnia 19 sierpnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Podała, że organ I instancji przyjął jej wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, zaś w dniu 22 lutego 2023 r. przedłożyła organowi I instancji decyzję Wojewody, wydaną 1 lutego 2023 r., zezwalająca jej na pobyt czasowy do 20 grudnia 2025 r., zatem zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach jej pobyt jest legalny z dniem złożenia wniosku. Wskazała, że otrzymuje od ZUS w B. od czerwca 2022 r. świadczenie wychowawcze na dzieci. Przedłożyła oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi oraz umowy o pracę.

Do skargi dołączyła kopie dokumentów na potwierdzenie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Przewodniczący Wydziału na podstawie art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") skierował sprawę do rozpoznania w składzie trzech sędziów na posiedzeniu uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Spór dotyczy odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dzieci w okresie od daty złożenia wniosku o kartę pobytu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa jest rozpoznawana na podstawie przepisów u.p.p.w.d. w brzmieniu na dzień złożenia wniosku przez skarżącą o przyznanie ww. świadczenia, tj. 4 października 2021 r. na mocy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1981; dalej "u.z.u.p.p.w.d.").

Zgodnie z art. 26 u.z.u.p.p.w.d., nowelizacja przepisów u.p.p.w.d. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Z tą datą zmienił się organ administracji, do którego składany był wniosek o przyznanie ww. świadczenia. Poprzednio był to organ samorządu terytorialnego właściwy z uwagi na miejsce zamieszkania strony, a obecnie jest to Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Na dzień złożenia wniosku przez skarżącą organem właściwym do jego rozpoznania był Burmistrz B., a organem odwoławczy od decyzji organu I instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 20 ust. 1 u.z.u.p.p.w.d.).

Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.).

Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.). Wysokość świadczenia uregulowana jest w art. 5 u.p.p.w.d. Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następuje m.in. na wniosek matki (art. 13 ust. 1 u.p.p.w.d.). Prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego (art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d.). Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej (art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d.).

Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 lit.d u.p.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia przez organ I instancji uzasadniono była brakiem adnotacji "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu, wydanej skarżącej.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podał, że przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od otrzymania przez stronę karty pobytu, a ta została wydana skarżącej w dniu 1 lutego 2023 r.

Wskazać należy, że wniosek winien zostać złożony z niezbędnymi załącznikami, a w przypadku ich braków organ powinien zastosować procedurę z art. 19 u.p.p.w.d., czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Organ I instancji po złożeniu wniosku przez skarżącą, przyjął jej wniosek i zawiesił postępowanie administracyjne. Takie postępowanie organu, według Sądu, świadczyło o tym, że organ zdawał sobie sprawę z przedłużających się procedur u Wojewody związanych z wydaniem kart pobytu cudzoziemcom.

W aktach brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, które organ winien wydać po ustaniu przyczyny zawieszenia zgodnie z art. 101 K.p.a.

W trakcie zawieszenia postępowania organ nie podejmuje bowiem żadnych czynności poza niezbędnymi (art. 102 K.p.a.).

Przechodząc do oceny stanowiska organów, Sąd uznał je za niezasadne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że prawo do uzyskania świadczenia przez cudzoziemca legitymującego się karta pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez cudzoziemca uprawnienia do wykonywania pracy na terenie Polski, które to może wynikać bądź z posiadania zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na zasadach określonych w art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 690 ze zm.; dalej "u.p.z."; por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2022 r. o sygn. akt II SA/Bd 62/22; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2023 r. o sygn. akt II SA/Łd 353/23; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r. o sygn. akt I OSK 1437/22).

Oznacza to, że dla ustalenia wobec cudzoziemca prawa do świadczeń rodzinnych wymagane jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi być legalny. Po drugie, cudzoziemiec ten musi posiadać uprawnienie do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej pracy, w oparciu o stosowne zezwolenie na pracę lub wskutek zwolnienia ex lege cudzoziemca z obowiązku legitymowania się takim zezwoleniem.

Podkreślić należy, że w dniu 12 marca 2022 r. weszła w życie z mocą obowiązująca od dnia 24 lutego 2022 r. ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy

w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583). Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wszystkim obywatelom Ukrainy, którzy legalnie przebywają na terytorium Polski przysługuje uprawnienie do wykonywania pracy bez obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

W sprawie bezsporne było, że skarżąca jest obywatelką Ukrainy. Wobec czego skarżąca była z mocy przepisów zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zaznaczyć należy, że z dniem wejścia w życie powyższej ustawy, brak było podstaw do wydania kart pobytu obywatelom Ukrainy przez właściwego wojewodę

z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Oznacza to, że skarżącą nie mogła domagać się od wojewody umieszczenia ww. zapisu na jej karcie pobytu.

Zdaniem Sądu, nie można pomijać również treści art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2022 r. poz. 91 ze zm.; dalej "u.o.c."). Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie:

1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;

2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

W ocenie Sądu, pobyt skarżącej na terytorium Polski był legalny od dnia złożenia wniosku, tj. 19 sierpnia 2021 r. do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stała się ostateczna, zaś z dniem 24 lutego 2022 r. była z mocy ustawy zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Legalny pobyt skarżącej na terenie Polski nie został przez organy skutecznie podważony.

Według Sądu, ze względu na legalność pobytu skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przysługujące jej uprawnienie do legalnego wykonywania pracy, powinna być traktowana przez organy tak samo jak osoba posiadająca kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Oznacza to zatem, że skarżąca spełnia przesłankę określoną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d u.p.p.w.d.

Jak już zaznaczono na wstępie, organy postąpiły nieprawidłowo, przyjmując, że tylko rozumiane formalnie posiadanie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jest warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego. W okolicznościach takich, w jakich znalazła się skarżąca, należało bowiem brać pod uwagę systemową wykładnię prawa i regulacje prawne dotyczące cudzoziemców i rynku pracy, które kształtują status prawny cudzoziemca w Polsce, zwłaszcza obejmują go nieprzerwaną, równoważną ochroną, jeżeli cudzoziemiec występuje o zezwolenia na pobyt i pracę przed złożeniem wniosku o przedmiotowe świadczenie. Podobny pogląd wyraził WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 22 grudnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Sz 867/22.

Zdaniem Sądu, za poprawnością stanowiska wyrażonego w niniejszej sprawie świadczy pośrednio także treść art. 19 ust. 3 u.p.p.w.d.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d u.p.p.w.d. z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej

w niniejszym wyroku, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit.a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji.

Wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.