Wyrok z dnia 2020-11-03 sygn. II SA/Ol 628/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Decyzją z "[...]" r. Prezydent odmówił przyznania J. S. (dalej jako: "skarżąca") świadczenia wychowawczego na syna B. S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dziecko jest wychowankiem Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej "[...]". Na podstawie zgody dyrektora placówki dziecko od 4 marca 2020 r. przebywa pod opieką matki do odwołania, w związku z okresem kwarantanny z uwagi na zagrożenie epidemiologiczne. Organ I instancji podniósł, że nie neguje faktu, że syn przebywa obecnie pod opieką matki, jednak pozostaje umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407) świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, iż syn od marca 2020 r. przebywa pod jej opieką. Został urlopowany z placówki opiekuńczo-wychowawczej z uwagi na zagrożenie epidemiczne. Podniosła, że to ona ponosi pełne koszty utrzymania syna.

Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że kategoryczne sformułowanie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza, że z chwilą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej nie można rodzicowi na to dziecko przyznać świadczenia wychowawczego, a jeśli takie zostało przyznane, to należy prawo do niego uchylić. Sformułowanie "nie przysługuje" oznacza także, że organ administracyjny nie ma żadnej możliwości "złagodzenia" tego skutku, gdyż wyrażony w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci obowiązek nie podlega żadnemu uznaniu administracyjnemu. Czasowe przebywanie syna z matką nie zmienia faktu pozostawania przez niego w pieczy zastępczej. Do czasu wydania stosownego orzeczenia sądu powszechnego syn pozostaje w pieczy zastępczej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Kolegium zwróciło też uwagę, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej. Wskazano, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie przewiduje częściowego przyznania prawa do świadczenia wychowawczego - na okres przebywania dziecka urlopowanego z placówki opiekuńczo-wychowawczej u rodzica.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podtrzymała argumenty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na wniosek strony.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że na mocy orzeczenia sądu syn skarżącej umieszczony został w instytucjonalnej pieczy zastępczej – placówce opiekuńczo-wychowawczej. Poza sporem pozostaje również, że poczynając od dnia 4 marca 2020 r. syn skarżącej jest urlopowany z placówki i przebywa pod opieką matki. Decyzję w tym zakresie podjął, jak wynika z akt niniejszej sprawy, dyrektor placówki. Pobyt ten ma charakter ciągły i czas jego trwania jest nieokreślony z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną. Od dnia urlopowania skarżąca ponosi wszystkie wydatki związane z utrzymaniem syna. Skarżąca występowała do sądu rejonowego w sprawie ustalenia miejsca pobytu syna w domu, jednak odesłano ją w tej sprawie do kierownika placówki opiekuńczo-wychowawczej (k. 8 akt administracyjnych).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje:

1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo

2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo

3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo

4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.

W myśl zaś art. 8 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej.

Zauważyć można, że tożsame uregulowanie zawiera art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111). Na tle tego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie jest oceniane uprawnienie rodziców do świadczeń rodzinnych w okresie urlopowania dziecka z pieczy zastępczej. W wyrokach z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2993/17 i z 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1090/18, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za stosowaniem art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego literalnym brzmieniu, uznając, że dopóki dziecko pozostaje prawnie w pieczy zastępczej, świadczenie rodzicom na to dziecko nie przysługuje. Przy czym wyroki te dotyczyły sytuacji, w których dziecko przebywało u rodziców krótkotrwale.

Inaczej powinna być oceniana sytuacja, gdy z przyczyn niezależnych od rodzica i dziecka piecza zastępcza nie jest długotrwale realizowana i cały ciężar utrzymania i wychowania dziecka spoczywa na rodzicach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 526/07, publ. w CBOSA).

Prawidłowa wykładania przytoczonych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci musi uwzględniać cel wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci (...)". I dalej: "Istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia."

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w wyroku z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3035/19 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), że ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). NSA podkreślił, że skoro celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb, i w związku z tym ponosi koszty wychowania (por. też wyroki NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3121/19 i sygn. akt I OSK 3053/19, publ. w CBOSA).

W doktrynie również akcentowane jest, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). W takim duchu należy odczytywać treść art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Unormowanie to wyklucza co do zasady przyznanie rodzicom świadczenia wychowawczego, gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej. W takiej sytuacji bowiem obowiązek utrzymania i wychowania dziecka przechodzi na podmiot sprawujący pieczę zastępczą, co wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821). Krótkotrwałe okresy urlopowania dziecka do rodziców nie zmieniają faktu, że w równorzędnym lub przeważającym okresie to instytucja sprawująca pieczę zastępczą ponosi wydatki na dziecko. Stosownie do art. 113a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej na każde umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej dziecko w wieku do ukończenia 18. roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W myśl art. 121a tej ustawy dodatek, o którym mowa w art. 113a, przeznacza się w szczególności na rozwój zainteresowań oraz zwiększanie szans edukacyjnych i rozwojowych dzieci umieszczonych w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Unormowania te potwierdzają, że to instytucja sprawująca pieczę zastępczą powinna zaspakajać potrzeby dziecka. Jeżeli więc to podmiot sprawujący pieczę zastępczą realizuje cel określony w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, świadczenie wychowawcze nie przysługuje rodzicom.

W rozpoznawanej sprawie jednak jest inaczej. Syn skarżącej został urlopowany na czas nieokreślony z powodu epidemii, od marca 2020 r. stale zamieszkiwał z matką, która go utrzymywała. Zatem to skarżąca realizowała cel, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Skarżąca spełniała w tym okresie podstawowe przesłanki z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy do przyznania jej świadczenia wychowawczego na syna. Jednocześnie, skoro piecza zastępcza nie była w tym czasie w ogóle realizowana z przyczyn niezależnych od skarżącej i jej syna, nie można uznać, że syn przebywał w pieczy zastępczej, w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Nie można się też zgodzić z Kolegium, że na przeszkodzie w przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego stoi art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 omawianej ustawy - w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze wypłaca się w okresach miesięcznych. Ponadto stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne oraz postanowienia art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526) stanowiącego, że we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.