Wyrok z dnia 2018-05-11 sygn. III SA/Kr 222/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 13, 18, 27, 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.1851; dalej: "u.p.p.w.d."), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518; dalej: "u.s.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. C. (dalej: "skarżąca") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w części dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W. C. (PESEL: [...]) oraz utrzymującą w mocy ww. decyzji z dnia [...] 2017 r. w pozostałym zakresie.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Prezydent Miasta przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na dzieci: P., W., M., L. i P. w kwocie po 500 zł miesięcznie, w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2016 r. (w przypadku P.), do 31 sierpnia 2017 r. (w przypadku W.) i do 30 września 2017 r. (w przypadku M., L. i P.).

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. organ I instancji orzekł o uchyleniu ww. decyzji, w części dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na W., a w pozostałym zakresie przedmiotową decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 11 lipca 2017 r. do organu wpłynął wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 3 lipca 2017 r., z którego wynikało, że W. od lutego 2017 r. nie zamieszkuje wspólnie ze skarżącą pod adresem wskazanym we wniosku o świadczenie wychowawcze. Od tego czasu W. mieszka wraz ze swoim partnerem oraz swoją córką pod innym adresem, co w ocenie organu uzasadnia uchylenie decyzji w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego i zaprzestanie wypłaty świadczenia wychowawczego od dnia 1 lipca 2017 r.

W odwołaniu skarżąca przyznała, że córka W. wyprowadziła się w styczniu z domu, jednak skarżąca nie miała wpływu na decyzję córki. Podniosła, że jej obowiązkiem jest utrzymywać córkę do 18. roku życia, tj. do 1 września 2017 r. Dodała, że pomimo tego, że córka mieszkała osobno, prawie codziennie przychodziła do domu rodzinnego, gdzie otrzymywała ciepły posiłek, środki czystości i odzież, które były kupowane za pieniądze pochodzące ze świadczenia "500 +". Od sierpnia córka mieszka razem ze skarżącą. Odebranie świadczenia wychowawczego pogorszyło sytuację finansową rodziny. Skarżąca podniosła także, że cierpi na astmę oskrzelową, mąż leczy się w poradni uzależnień od alkoholu, występują u niego stany padaczki, a córka P. jest poważnie chora na tarczycę.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 4 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.p.p.w.d. oraz przytoczył definicję rodziny z art. 2 pkt 16 tej ustawy, a także wskazał na wynikającą z art. 27 kompetencję organu właściwego oraz marszałka województwa (obecnie: wojewody) do zmiany bez zgody strony lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przenosząc cyt. regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy w ramach kontroli instancyjnej stwierdził, że ustalenia dokonane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji były prawidłowe, a zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, znajdując uzasadnienie prawne i faktyczne.

Dalej SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że od lutego 2017 r. W. nie zamieszkuje z matką pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, lecz mieszka pod innym adresem wraz ze swoim partnerem i swoją córką, co uzasadnia uchylenie decyzji w części dot. przyznania na nią świadczenia wychowawczego i zaprzestanie wypłaty tego świadczenia od dnia 1 lipca 2017 r.. Ponadto, SKO wskazało, że jako organ odwoławczy jest zobligowane uwzględnić aktualny stan faktyczny w sprawie, co doprowadziło organ II instancji do uznania za spełnioną materialnoprawną przesłankę ukończenia przez W. 18. roku życia wskazaną w art. 4 ust. 3 u.p.p.w.d., powodującą pozbawienie prawa do świadczenia wychowawczego na dane dziecko; ponadto, W. C. jako pełnoletnie dziecko skarżącej posiadające własne dziecko nie należy do członków rodziny skarżącej zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.

SKO podkreśliło, że zasady przyznawania świadczenia wychowawczego określone są w sposób ścisły i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości działania właściwych organów administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego, co powoduje w konsekwencji, że nie jest możliwe przyznanie ww. świadczenia w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie wymagania określone ustawą. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej, SKO wskazało, że obowiązkiem rodziców jest zapewnienie dziecku środków utrzymania do czasu, aż nie będzie ono w stanie utrzymywać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka pokrywają koszty związane z jego utrzymaniem i wychowaniem, co wynika z art. 133 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; uzyskanie pełnoletności przez dziecko samo w sobie nie powoduje zatem wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego ze strony rodziców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącej organy obu instancji dokonały błędnej wykładni prawa materialnego poprzez stwierdzenie, że podstawą uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego od dnia 1 lipca 2017 r. było ukończenie przez nią 18. roku życia, tymczasem W. ukończyła 18. rok życia dopiero 1 września 2017 r., wobec czego świadczenie wychowawcze na jej rzecz powinno przypadać do 31 sierpnia 2017 r., a nie do 1 lipca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że zarzuty sformułowane w skardze są pozbawione podstaw. Organ wskazał także, że fakt uzyskania pełnoletności przez W. nie stanowił podstawy do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, a SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwróciło jedynie uwagę na to, że W. uzyskała pełnoletność w trakcie postępowania odwoławczego, co jednak nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu. Skarżąca błędnie zinterpretowała przywołanie przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 4 ust. 3 i art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w kontekście osiągnięcia przez W. pełnoletności w toku postępowania prowadzonego przed SKO jako organem II instancji. SKO przywołało tę okoliczność jedynie uzupełniająco, mając na uwadze to, że specyfika postępowania administracyjnego jako postępowania dwuinstancyjnego wyraża się w szczególności w tym, że organ II instancji nie tylko kontroluje prawidłowość działania organu I instancji, ale również załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, co oznacza konieczność uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego na czas wydawania decyzji właśnie przez organ II instancji. Odnosząc się do osiągnięcia pełnoletności przez W. już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, SKO de facto jedynie podkreśliło, że niezależnie od oceny zasadności uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na W. na okres od dnia 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2017 r., nie byłoby możliwym przyznanie na nią świadczenia wychowawczego na okres po 31 sierpnia 2017 r., ponieważ po tym terminie osiągnęła ona już pełnoletność. Kwestia ta nie budzi jednak wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy.

Osią sporu będącego istotą rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej było utrzymanie w mocy przez SKO decyzji organu I instancji, która uchylała w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., w części przyznającej świadczenie wychowawcze na W.

Przypomnieć należy, ze powołana decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., przyznała skarżącej świadczenie wychowawcze na W. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na charakter decyzji wydawanej w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., I OSK 15/15, LEX nr 2106413; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r., I SA/Wa 976/16, LEX nr 2195968; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., II SA/Ke 476/17, LEX nr 2361500; wyrok Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r., II SA/Po 451/17, LEX nr 2398014) ukształtował się pogląd, zgodnie z którym decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne (zob. art. 32 ust. 1 u.s.r. – treść tego przepisu jest właściwie tożsama z treścią art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d.) lub wychowawcze (zob. art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d.) ma charakter konstytutywny, powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. Decyzją wydaną w dniu [...] 2017 r. organ I instancji nie mógł zatem uchylić decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze z dniem 1 lipca 2017 r., czyli z mocą wsteczną. Mógł to uczynić jedynie "na przyszłość", choć i to w kontekście rozpatrywanej sprawy budzi wątpliwości, o czym będzie mowa niżej. Uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną należy uznać za naruszenie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., tj. za naruszenie prawa materialnego.

Ponadto data, z którą dochodzi do uchylenia świadczenia wychowawczego powinna być bezpośrednio wskazana w treści rozstrzygnięcia (osnowie) decyzji, a nie w uzasadnieniu. To ostatnie ma bowiem służyć wyjaśnieniu motywów danego rozstrzygnięcia, pełniąc funkcję informacyjną poprzez wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać czy wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 286/12, LEX nr 1252001).

Odczytując osnowę decyzji organu I instancji z dnia [...] 2017 r. należałoby uznać że organ uchylił decyzję przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego na W. w całości, poczynając od dnia przyznania tego świadczenia, tj. od 1 kwietnia 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r., podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że organ jedynie zaprzestał wypłaty przedmiotowego świadczenia od dnia 1 lipca 2017 r. Powoduje to wewnętrzną sprzeczność osnowy decyzji z jej uzasadnieniem przez co dochodzi do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo tych uchybień, SKO jako organ odwoławczy decyzję z dnia [...] 2017 r. utrzymało w mocy.

Sąd zwraca również uwagę, że w odwołaniu skarżąca podnosiła, że od początku sierpnia 2017 r. córka ponownie zamieszkała razem z nią. Okoliczność ta jest szczególnie istotna w perspektywie rozpatrywanej sprawy, bowiem – gdyby rzeczywiście miała miejsce – wówczas zdezaktualizowałaby się przesłanka powołana przez organ I instancji jako podstawa uchylenia przyznania świadczenia wychowawczego na W. związana z jej niezamieszkiwaniem z matką. Organ odwoławczy powinien był tę okoliczność zbadać przy pomocy dostępnych mu środków w ramach postępowania dowodowego, ewentualnie decyzję pierwszoinstancyjną uchylić i nakazać przeprowadzenie postępowania dowodowego we właściwym zakresie organowi I instancji. Tymczasem organ II instancji nie tylko zaniechał ustalenia tej okoliczności, ale w ogóle nie odniósł się do niej w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 grudnia 2017 r., czym naruszył wynikającą z art. 7 k.p.a. dyrektywę nakazującą organowi administracyjnemu podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, również z urzędu, jak również wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. nakaz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego relewantnego dla załatwienia sprawy, a przez to także zasadę informowania z art. 11 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny przede wszystkim wziąć pod uwagę, że decyzja o uchyleniu uprawnienia do świadczenia wychowawczego jako decyzja konstytutywna może wywierać jedynie skutki "na przyszłość", nie zaś z mocą wsteczną.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.