Wyrok z dnia 2022-11-29 sygn. I OSK 173/22

Dnia 29 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 513/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr SKO.4118.73.2021 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 513/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr SKO.4118.73.2021 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 marca 2021 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 marca 2021 r. o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego i odmowie jego przyznania od 1 grudnia 2020 r. Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że od grudnia 2020 r., skarżący przestał spełniać ustawowe przesłanki do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę, która na mocy prawomocnego wyroku sądu rozwiązującego związek małżeński zamieszkuje wraz ze swoją matką sprawującą nad nią opiekę i pobierającą na nią świadczenie wychowawcze. W ocenie organu drugiej instancji, w sprawie nie zachodzi przypadek opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, skoro decyzja wydana w trybie art. 27 u.p.p.w.d. kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega bowiem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. W przypadku pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ winien wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi czyli żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. z 2021 roku poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: u.p.p.w.d.),

b) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., poprzez błędną

wykładnię, bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje,

c) art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., przez błędną wykładnię, bowiem sam charakter

decyzji konstytutywnej nie wyklucza zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia z mocą wsteczną,

d) art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., przez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do

kategorycznego twierdzenia, że decyzja wydawana w oparciu o tę normę ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) prawa do świadczenia wychowawczego od chwili zdarzenia powodującego taką zmianę, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, zwłaszcza, że ustawodawca jasno określił jakie są przesłania zmiany (uchylenia) prawa do tego świadczenia nie pozostawiając takiej decyzji uznaniu administracyjnemu,

e) art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż

prawo do świadczenia wychowawczego mogło zostać uchylone dopiero od daty wydania decyzji w tym zakresie,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce

naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d.,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego,

c) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie czynności

kontrolnych polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, skutkujące ponadto naruszeniem zasady zaufania, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ugruntowanej linii orzeczniczej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest kwestia zastosowania odpowiedniej procedury w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymała świadczenie wychowawcze, w trakcie którego pobierania uległa zmianie sytuacja prawna osoby uprawnionej. W niniejszej sprawie świadczenie wychowawcze przyznano rodzicowi przed orzeczeniem rozwodu. Na skutek zaś rozwodu, miejscem zamieszkania dziecka okazało się miejsce zamieszkania drugiego rodzica, przy braku opieki naprzemiennej. Tym samym - kwestią sporną jest - czy organ winien był wydać decyzję - jak w treści zaskarżonego orzeczenia: zmieniającą prawo do świadczenia wychowawczego i odmawiającą jego przyznania od 1 grudnia 2020 r., czy też orzeczenie o innej treści - jak wskazał Sąd I instancji.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu. Zgodnie z powołanym przepisem organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Stosownie natomiast do treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca (...). Art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi, że przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Zaś odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji. Art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. w swojej konstrukcji jest przepisem podobnym do przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. Dz. U. z 2018 r, poz. 730, dalej: u.ś.r.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji) - takie stanowisko znajduje aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 196/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten zdaje się znajdować odzwierciedlenie ustawowe w art. 25 u.p.p.w.d. przewidującym nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze. Także w piśmiennictwie znajdujemy pogląd R. Prokopa [w] J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX – z którego wynika, że w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Mając na uwadze, że strony postępowania w przedmiocie świadczenia wychowawczego mają bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d.). Gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne - organ winien doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić poprzez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Z takim stanowiskiem spotykamy się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1269/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1465/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionej argumentacji bezspornie przyznane świadczenie wychowawcze wnioskującemu rodzicowi nie należy się od dnia uprawomocnienia wyroku orzekającego rozwód i ustalającego zasady opieki nad dzieckiem i miejsce jego zamieszkania. Bezspornie również wypłacone świadczenie po tej dacie należy uznać za nienależnie pobrane świadczenie i orzec o jego zwrocie wraz z odsetkami, poprzedzając je decyzją administracyjną o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego. Tym samym za niezasadny uznać należało nie tylko podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. przez błędną jego wykładnię, ale także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Za całkowicie chybiony i niezrozumiały uznać należy zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. uznający, że osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje. Opisany obowiązek informowania wynikający z ustawy nie podlega dowolności i kwestii wyboru czasu jego zgłoszenia, jest obligatoryjny, a organy prędzej czy później będą w posiadaniu informacji dotyczącej ewentualnej zmiany prawnej stron, tym samym obowiązek ten nie stawia nikogo w gorszej sytuacji. Co więcej, idąc tropem myślenia skarżącego kasacyjnie - osoba która poinformuje o zmianie z opóźnieniem będzie miała większą kwotę do zwrócenia, bezsporne jest bowiem, że nienależnie pobraną kwotę należy zwrócić, nadto z odsetkami.

Nie skuteczny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd dokonując kontroli działalności administracji publicznej stosował środki określone w ustawie. Odniósł się do wskazanych w skardze zarzutów, dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. W realiach niniejszej sprawy Sąd ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania i nakreślił podstawy swojego stanowiska. Również odnosząc się do sanu faktycznego omówił ten, który został nakreślony przez organ, dokonał prawidłowo czynności kontrolnych, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przedstawił spójną ocenę prawną, zawarł zrozumiałe i logiczne wywody, wykazał, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także zawarł czytelne wytyczne i wskazania dla organu co do dalszego prowadzenia postępowania. Tymczasem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny jedynie wówczas, gdy wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli, nie zawiera szczegółowego uzasadnienia wskazującego co Sąd wziął pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia, nie odniósł się do zarzutów, zaś wytyczne do dalszego postępowania są niezrozumiałe i nieczytelne bądź ich nie ma. Przy czym nie chodzi o odniesienie się do zarzutów po myśli skarżącego, tylko odniesienie się do nich w zgodzie z przepisami prawa, czyli dokonanie subsumpcji prawnej i faktycznej.

Nie może budzić wątpliwości, że zasadnicza przyczyna uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji wynikała z błędnie dokonanej przez organ wykładni art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. następstwem czego było niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W świetle poczynionych wyżej uwag, trafna jest konkluzja Sądu Wojewódzkiego o konieczności uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego. Również jasno i zrozumiale Sąd I instancji wyjaśnił, na czym błąd organów polegał, oraz jaką procedurę należy aktualnie wdrożyć.

W świetle poczynionych uwag za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez dokonanie oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego. Jak już wykazano stan faktyczny został oceniony w oparciu o ten, który został nakreślony przez organ, zaś zebrany materiał dowodowy oraz stan faktyczny i prawny oceniono prawidłowo i z całą pewnością nie w sposób dowolny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.