Wyrok z dnia 2023-09-21 sygn. I OSK 1764/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 84/22 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 listopada 2021 r. nr SKO 4118.228.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 84/22 uchylił zaskarżone przez K. K. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 25 listopada 2021 r. nr SKO 4118.228.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy X. z 28 września 2021 r. nr SR.545.817.2021.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (powoływane dalej również jako "SKO") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), powoływanej dalej jako "P.u.s.a." przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż "dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego" w postaci art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 poz. 2401 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.";

2. art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany w tym przepisie początek przyznania świadczenia – od daty złożenia wniosku – jest terminem, który podlega przywróceniu, w sytuacji gdy przepis ten nie przewiduje w ogóle terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a zatem odmowa wszczęcia postępowania incydentalnego o przywróceniu terminu jest w pełni uzasadniona;

3. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19", w związku z art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wskazany początek przyznania świadczenia – od daty złożenia wniosku – nie jest terminem, który podlega przywróceniu, a zatem nie ma podstaw do zastosowania instytucji przywrócenia terminu;

4. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, a zatem brak było podstaw do wyznaczania dodatkowego 30-dniowego terminu na złożenie takiego wniosku;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, ponieważ przepis ten nie przewiduje w ogóle terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a zatem odmowa wszczęcia postępowania incydentalnego o przywrócenie terminu jest w pełni uzasadniona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wskazany w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. początek przyznania świadczenia – od daty złożenia wniosku – nie jest terminem, który podlega przywróceniu, a zatem nie ma podstaw do zastosowania instytucji przywrócenia terminu;

4. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z treści art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. wyraźnie wynika, że początkowa data przyznania świadczenia wychowawczego jest związana z datą złożenia wniosku. Nie ma możliwości, poza wyjątkami wynikającymi wprost z ustawy, wstecznego przyznania świadczeń, niezależnie od przyczyn opóźnienia w złożeniu wniosku.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, złożenie wniosku w konkretnej dacie pozbawia wnioskodawczynię możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę ustalania okresu początkowego, od którego mogła nabyć prawo do świadczeń. Data złożenia wniosku ogranicza w czasie możliwość ustalenia prawa do świadczenia w danym okresie świadczeniowym, ale nie wyklucza w ogóle możliwości jego przyznania. Prawo wynikające z przywołanej normy prawnej może być realizowane tylko we wskazanym terminie, a brak jest przepisu szczególnego, który dopuszczałby orzeczenie w przedmiocie jego przywrócenia. Wskazano w tym miejscu na art. 61 § 3 K.p.a., który określa zdarzenie, z jakim wiązać należy datę wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, a nie datę do której takie żądanie może być zgłoszone. Data ta nie wyznacza nowego ani innego terminu zgłoszenia żądania (wniosku) strony, niż wynikający z przepisów prawa materialnego.

Zatem, skoro ustawodawca nie przewidział terminu na złożenie wniosku, to skarżąca nie miała czemu uchybić i brak było podstaw do przywrócenia terminu.

Wskazany w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. początek przyznania świadczenia – od daty złożenia wniosku – nie jest terminem, który podlega przywróceniu, bowiem ustawa ta nie przewiduje terminu na złożenie wniosku. W razie jego niezachowania, strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku.

Przepis art. 61a K.p.a. dotyczy sytuacji złożenia wniosku, który nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. W sytuacji, gdy brak jest terminu na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia, to znaczy brak jest terminu, któremu można uchybić, niewątpliwie zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowanie przez organy administracji trybu przewidzianego w art. 61a K.p.a. było w pełni zasadne. Skoro meritum sprawy zostało rozstrzygnięte przez przyznanie skarżącej świadczenia, począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania incydentalnego o przywrócenie terminu.

Odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że przepis ten nie oznacza wyłączenia reguł Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zasad składania wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego, w tym terminu na złożenie takiego wniosku i daty, od której świadczenie może być przyznane, lecz przewiduje nową, dodatkową procedurę. Procedura ta ma jednak zastosowanie jedynie w przypadku, gdy organ administracji stwierdzi uchybienie terminu, a strona nie podjęła stosownych działań w tym zakresie. Jak wyjaśnił organ, dotychczas stwierdzano uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ zawiadamiał stronę o uchybieniu terminu, wyznaczał termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz pouczał o treści art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, wydłużającego termin tygodniowy z art. 58 § 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie strona sama złożyła wniosek o przywrócenie terminu. Oznacza to, że brak jest podstaw do zastosowania cyt. przepisu.

Zdaniem organu, skoro nie ma możliwości przywrócenia terminu z art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d., to nie ma również podstaw do wyznaczania terminu na złożenie wniosku, który nie znajduje podstaw prawnych. Po drugie, trudno zawiadamiać stronę o uchybieniu terminu i wyznaczeniu jej dodatkowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, skoro sama złożyła taki wniosek. Procedura z art. 15zzzzzn2 ma za zadanie chronić osoby, które nie mają świadomości uchybienia terminowi prawa administracyjnego i nie wiedzą, jak powinny się zachować.

Dalej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Sąd I instancji przez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. zdaje się mylić skutki złożenia wniosku z datą przyznania świadczenia. Termin na złożenie wniosku istniałby, gdyby ustawodawca przewidział, że np. wniosek należy składać do określonego dnia, zaś po tym terminie pozostawia się go bez rozpoznania. W aktualnym brzmieniu przepisu art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. okres zasiłkowy nie jest tożsamy z terminem do złożenia wniosku.

Wnoszący skargę kasacyjną organ zaznaczył, że Sąd I instancji schematycznie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie i nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Brak jest wyjaśnienia, z jakiego powodu Sąd I instancji nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, ponieważ nie odnosi się do stanowiska organu. Sąd I instancji nie wskazał również, który przepis prawa wskazuje termin, który może podlegać przywróceniu w sprawie. Przy czym, okresu zasiłkowego nie można utożsamiać z terminem do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Do tego, Sąd I instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób organ miałby zastosować cytowany przepis i nakaz wyznaczenia terminu 30 dni na złożenie wniosku.

Na koniec, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na sprzeczne poglądy Sądu I instancji dotyczące uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Z jednej strony Sąd przytacza stanowisko, że art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie stanowi o uprawdopodobnieniu braku winy, a z drugiej wyjaśnia, że z uwagi na ust. 3 tego przepisu, który odnosi się wprost do art. 58 K.p.a., który nakazuje przywrócić termin dopiero po uprawdopodobnieniu przez zainteresowanego, uchybienie nastąpiło bez jego winy. To wszystko uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w dniu 9 września 2021 r. K. K. złożyła na urzędowym druku wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Świadczenie zostało stronie przyznane od miesiąca złożenia wniosku, czyli od 1 września 2021 r., do 31 maja 2022 r. Następnie, 13 września 2021 r. K. K. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego od 1 czerwca 2021 r. wraz wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku na podstawie art.15zzzzzn2 ustawy COVID-19.

Wójt Gminy X. postanowieniem z 28 września 2021 r. nr SR.545.817.2021 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego od 1 czerwca 2021 r. na wniosek złożony przez K. K. 13 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Łodzi postanowieniem z 25 listopada 2021 r. nr SKO 4118.228.2021, utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy X. z 28 września 2021 r.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie ustala terminu na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia. Świadczenie przysługuje w okresie zasiłkowym. Strona może złożyć wniosek o jego przyznanie w każdym czasie trwania tego okresu zasiłkowego, ale świadczenie przyznane zostanie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Kolegium zaznaczyło, że skoro termin nie jest określony, to w sprawie nie można uznać w ogóle, że mogło dojść do jego uchybienia oraz, że można przywrócić taki termin. Strona miała prawo złożyć wniosek w czerwcu 2021 r., ale nie musiała tego uczynić. Złożenie wniosku w konkretnej dacie (np. 9 września 2021 r.) pozbawia możliwości skutecznego domagania się, innego niż wskazanego przez ustawodawcę, liczenia okresu początkowego, od którego strona mogła nabyć prawo do świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, K. K. podkreśliła, że przez brak możliwości zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, kwestionowane rozstrzygnięcie pozbawia ją prawa ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę w okresie od 1 czerwca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd, odwołując się do treści art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d., przyjął, że termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest terminem prawa materialnego, który co do zasady nie podlega przywróceniu. Przy czym, skoro skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491), to zastosowanie znalazł przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Umożliwia on stronom przywrócenie terminów materialnoprawnych. Ustawodawca zdecydował się dać stronom dodatkową szansę na dokonanie czynności kształtujących ich prawa i obowiązki, na wypadek uchybienia terminu w trakcie panującej pandemii w związku z COVID-19. Oznacza to, że w sytuacji kiedy strona na podstawie ww. przepisów złoży wniosek o przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, obowiązkiem organu jest jego rozpatrzenie. Sąd I instancji uznał, że wnioski tego rodzaju powinny być rozpatrywane na podstawie przepisów K.p.a. Stosownie zatem do art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Tymczasem, jak zauważył Sąd I instancji, organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania, chociaż ich obowiązkiem było merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu w oparciu o reguły wynikające z art. 58 § 1 K.p.a.

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjnie zawiera zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., przy czym w świetle bezspornych okoliczności sprawy zasadnicze znaczenia dla jej rozpoznania ma zarzut naruszenia art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 w związku z art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. Autor skargi kasacyjne wskazał jako formę ich naruszenia niewłaściwe zastosowanie, choć trafniejsze byłoby zakwestionowanie ich błędnej wykładni, tym niemniej sposób sformułowania tego zarzutu nie ma wpływu na ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej.

Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie podjęta na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. dotyczyła postępowania uregulowanego w art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d., zgodnie z którym prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej (art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d.). Wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 kwietnia danego roku, a w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną - od dnia 1 lutego danego roku (art. 21 ust. 3 u.p.p.w.d.). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 6 u.p.p.w.d. podmiot realizujący świadczenie wychowawcze jest obowiązany poinformować osoby ubiegające się o to świadczenie o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 4 i 5, czyli odnoszących się do przypadków gdy osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze na kolejny okres złoży wniosek wraz z wymaganymi dokumentami do dnia 30 kwietnia danego roku albo w okresie od dnia 1 maja do dnia 31 maja danego roku.

Co do zasady należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że strona może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w każdym czasie trwania okresu świadczeniowego i świadczenie przyznane zostanie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu. Data złożenia wniosku ogranicza więc w czasie możliwość ustalenia prawa do świadczenia w danym okresie świadczeniowym, ale nie wyklucza w ogóle możliwości jego przyznania. Nie jest kwestionowane też, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia za miesiące poprzedzające złożenie wniosku (za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ustawie, które w niniejszej sprawie nie występują), a termin określony w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. jest terminem prawa materialnego, który co do zasady nie podlega przywróceniu, chyba że przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych.

Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Kolegium, że skoro świadczenie przysługuje w okresie zasiłkowym, a strona może złożyć wniosek o jego przyznanie w każdym czasie trwania tego okresu zasiłkowego, to w istocie ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie ustala żadnego terminu na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia. Ustawa ta ustalając okres świadczeniowy i terminy do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na kolejny okres, w istocie wprowadza regulację, zgodnie z którą zachowanie przez stronę ciągłości pobierania świadczenia wychowawczego (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) wymaga od strony złożenia wniosku na kolejny okres najpóźniej do 30 czerwca. Przyznaje to sam organ w uzasadnieniu postanowienia zaskarżonego do Sądu I instancji, wskazując, że strona została drogą e-mail poinformowana przez organ I instancji o tym, że aby zachować ciągłość wypłaty świadczenia wychowawczego powinna złożyć wniosek do 30 czerwca 2021 r.

Nie można kolejno podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium o wadliwości przyjęcia przez Sąd I instancji, że art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 ma zastosowanie w związku z art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d., w sytuacji gdy początek przyznania świadczenia wychowawczego – od daty złożenia wniosku – nie jest terminem, który podlega przywróceniu, a zatem nie ma podstaw do zastosowania instytucji przywrócenia terminu.

W sprawie nie jest sporne, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia skarżąca wniosła 13 września 2021 r., a zatem w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.

Zgodnie z art. 15zzzzzn⊃2; ust. 1 ustawy COVID-19: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego artykułu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu.

Powyższa regulacja obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i trwał do 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).

Problematyka omawianego przepisu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 907/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując wykładni powyższej normy prawnej, NSA podkreślił w tym wyroku, że jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej.

Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, interpretator powinien go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2094/18).

Mając na uwadze powyższe reguły wykładni, odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu.

Niewątpliwie celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym.

Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy COVID wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków.

Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków.

W przepisie ust. 1 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenie wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 K.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.

Analiza treści przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej.

Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenie tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby brak możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę ustalania okresu początkowego, od którego można nabyć prawo do świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to trzeba przyjąć, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. K.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdzając uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia wychowawczego z zachowaniem ciągłości – z uwagi na złożenie wniosku w dniu 13 września 2021 r. - powinien w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe czynności w kontrolowanej sprawie nie zostały jednak przez organ podjęte. Skoro organ pierwszej instancji nie zastosował przepisu art.15 zzzzzn2 ustawy o COVID i nie wyznaczył stronie trzydziestodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a SKO zignorowało ten obowiązek organu, to słusznie Sąd I instancji uznał, że doszło do pozbawienia skarżącej możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ewentualne przywrócenie terminu spowoduje, że skarżącej będzie można przyznać świadczenie wychowawcze również za pierwsze trzy miesiące okresu świadczeniowego na okres 2021/2022.

Przyjęcie, że pod pojęciem przepisów prawa administracyjnego mieszczą się przepisy u.p.p.w.d., a termin określony w art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy, ma charakter materialnoprawny sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID w związku z art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d.

W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 61a § 1 i art. 58 § 1 K.p.a. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 61a § 3 K.p.a., to nie mógł być on naruszony, gdyż art. 61a K.p.a. dzieli się tylko na dwie jednostki redakcyjne (paragrafy).

Organ powinien zatem, w przypadku gdy wniosek o przyznanie świadczenia został złożony po terminie, zawiadomić stronę o uchybieniu terminu w sposób przewidziany w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID. W sytuacji zaś złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu, obowiązkiem organu było jego rozpatrzenie. Biorąc zaś pod uwagę treść art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID, który nawiązuje wprost do art. 58 K.p.a., należy przyjąć, że wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie przepisów K.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 84/22).

W rozpoznawanej sprawie organ nie rozpoznał procesowo złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, jak również nie zawiadomił strony o uchybieniu terminu w trybie określonym w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID, czym naruszył wymienione przepisy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Chybione okazały się również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 141 § 1 w związku z art. 153 P.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. postawionego w skardze kasacyjnej również samodzielnie.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie postanowień i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. należy wskazać, że z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że Sąd I instancji nie wskazał w treści uzasadnienia wyroku wytycznych dla organów co do dalszego toku postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynikają wskazania dla organów, które Sąd zobowiązał do uwzględnienia zawartej w uzasadnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności do rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego z uwzględnieniem art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 i przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 K.p.a.

Również postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady, przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wyżej przedstawione rozważania i zastosuje procedurę przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID., rozpoznając wniosek strony skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego za czerwiec i lipiec 2021 r.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.