Wyrok z dnia 2023-10-25 sygn. I OSK 2115/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Dziecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2021r., sygn. akt I SA/Wa 1018/20 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 7 lutego 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1018/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 7 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 9 sierpnia 2018 r. J. S. złożyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: D., A., A. na okres 2018/2019.

Decyzją z dnia 7 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Płocka odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., wskazując że skoro J. S. nie była w dacie składania wniosku małżonką obywatela polskiego to bezpośrednio przed złożeniem wniosku nie była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy o promocji i zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.).

Skarżąca nie wniosła odwołania od ww. decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł natomiast Rzecznik Praw Dziecka, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.p.w.d." i niedokonaniu wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: 1) art. 32 Konstytucji RP; 2) art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP; 3) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że wykładnia literalna treści art. 1 ust. 2 u.p.p.w.d. jasno wskazuje, że ustawodawca jako podmioty uprawnione do uzyskania świadczenia wychowawczego wskazał obywateli polskich i cudzoziemców a tych drugich pod określonymi warunkami.

Sąd nie podzielił przy tym koncepcji Rzecznika Praw Dziecka, że skoro świadczenie służy zaspokajaniu potrzeb dziecka to jest to wystarczającym argumentem za przyjęciem tezy o konieczności przyznania świadczenia każdemu tylko z tego powodu, że dzieci mają obywatelstwo polskie. Ustawodawca nie uzależnił możliwości przyznania świadczenia od obywatelstwa dziecka. Z woli ustawodawcy to kryterium nie może być zatem brane pod uwagę przez organy rozstrzygające o przyznaniu świadczenia i przez sądy powołane do oceny legalności działania tych organów. W takiej sytuacji gdy ustawodawca nie wskazuje jako warunku sine qua non – obywatelstwa dziecka – nie ma podstaw aby dokonywać takiej jak zaprezentowana przez Rzecznika Praw Dziecka wykładni tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Dziecka, zarzucając że wyrok ten:

I) został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez:

1) ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wykładni językowej art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. i niedokonaniu wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., skutkiem czego zignorowano fakt, że choć formalnie rzecz biorąc - o świadczenie wychowawcze - ubiegają się rodzice lub opiekunowie, to zaspokaja ono potrzeby dziecka, celem zaś, dla którego ustawodawca wprowadził świadczenie wychowawcze do polskiemu porządku prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy, służącej dobru dziecka, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

a) art. 32 Konstytucji RP wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych, przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego;

b) art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej;

c) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji praw konwencyjnych;

II) został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie skarżonej decyzji na skutek niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów u.p.p.w.d.), a w konsekwencji na podstawie art. 151 P.p.s.a. nieuzasadnione oddalenie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określnego w art. 53 § 3 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis ten zwalnia prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka od obowiązku spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Rzecznika Praw Dziecka jest decyzja Prezydenta Miasta Płocka z dnia 7 lutego 2020 r., na podstawie której organ odmówił przyznania J. S. prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci: D., A. i A. Od niniejszego rozstrzygnięcia strona winna wnieść, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku i dopiero w przypadku zakwestionowania decyzji odwoławczej - skargę do sądu administracyjnego. Uczestniczka J. S. nie wniosła odwołania od decyzji z dnia 7 lutego 2020 r., a Rzecznik Praw Dziecka nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, w świetle art. art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie przez Rzecznika Praw Dziecka skargi od ww. decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a.

W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Płocka z dnia 7 lutego 2020 r. została doręczona stronie w dniu 17 lutego 2020 r. Zakreślony przepisami prawa termin do wniesienia skargi przez Rzecznika Praw Dziecka upływał w dniu 17 sierpnia 2020 r. Wobec powyższego skargę wniesioną przed tą datą należy uznać za wniesioną z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 3 P.p.s.a.

Ponadto dostrzec trzeba, że niniejsza sprawa jest praktycznie tożsama ze sprawą I OSK 1927/21, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w dniu 17 października 2023 r. oraz sprawą I OSK 2014/21, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w dniu 20 października 2023 r. W sprawie I OSK 1927/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1015/20 oddalił skargę Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 7 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania J. S. świadczenia wychowawczego na dzieci za okres od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1927/21 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, a w sprawie I OSK 2014/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1019/20 oddalił skargę Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 7 lutego 2020 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego za okres od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. Wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2014/21 Naczelny Sąd Administracyjny także uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję. Istotne okoliczności faktyczne spraw I OSK 1927/21 i I OSK 2014/21, a także niniejszej sprawy I OSK 2115/21 są zbliżone, istotnym elementem je odróżniającym jest okres za jaki organy odmówiły przyznania świadczenia wychowawczego. W rozpoznawanej sprawie I OSK 2115/21 J. S. odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci na okres od dnia 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., w sprawie I OSK 1927/21 odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego na okres wcześniejszy od dnia 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r., a w sprawie I OSK 2014/21 odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci za okres późniejszy, tj. od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. W sprawach tych decyzje organu wydane zostały w oparciu o te same ustalenia faktyczne, a powodem odmowy przyznania świadczenia wychowawczego było ustalenie, że J. S. nie była w dacie składania wniosku małżonką obywatela polskiego w związku z czym bezpośrednio przed złożeniem wniosku nie była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy o promocji i zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji są zbieżne bowiem Prezydent Miasta Płocka orzekł o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg wniesionych przez Rzecznika Praw Dziecka, wydał wyroki oddalające skargi. Zarówno w sprawach I OSK 1927/21, I OSK 2014/21 jak i w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Dziecka wniósł skargi kasacyjne, zarzucając: 1) ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wykładni językowej art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. i niedokonaniu wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie skarżonej decyzji na skutek niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów u.p.p.w.d.), a w konsekwencji na podstawie art. 151 P.p.s.a. nieuzasadnione oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1927/21 oraz z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2014/21 uchylił wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także zaskarżone decyzje Prezydenta Miasta Płocka. Jak zaznaczono wyżej sprawy te dotyczą odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na te same dzieci, a jedynie za różne okresy, decyzje organu I instancji w tych sprawach zawierają zbliżone uzasadnienia, podobnie jak uzasadnienia wyroków Sądu I instancji, również skargi kasacyjne oparte są na tych samych zarzutach.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę I OSK 2115/21 akceptuje stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zważywszy na tożsamość spraw, również argumentacja zawarta w uzasadnieniu jest zbieżna z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2014/21.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na częściowo błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszym zarzucie kasacyjnym Rzecznik Praw Dziecka wskazał na naruszenie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., podczas gdy powyższy przepis składa się z czterech jednostek redakcyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że w przypadku wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07, z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12, z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12 oraz z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12). Nadto w zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. "poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu", podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 P.p.s.a. a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo).

Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom.

Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić, że podstawą zaskarżenia w ramach pierwszego z zarzutów jest art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., zaś co do zarzutu procesowego, art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Biorąc pod uwagę tak zrekonstruowane zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska Sądu I instancji, jakoby jednoznaczny rezultat wykładni językowej zwalniał organ stosujący prawo z obowiązku skorzystania z pozostałych metod wykładni. Istotnie, w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej. Zasadę tą rozumie się jednak przede wszystkim w taki sposób, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, pod tym wszakże warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, rozważając również aspekty systemowe i funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 225). Ponadto podkreśla się także, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać wiele wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15).

W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 93/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową i funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie i sprawnie". Na uwagę w zasługuje również stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, w której wywiedziono, że: "w teorii prawa ugruntowane jest stanowisko, że większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzić przez inne rodzaje wykładni (...). Przepis jasny może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie (...). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy". O kontynuowaniu wskazanej linii orzeczniczej świadczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10, w której zawarto pogląd, zgodnie z którym: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu który wydaje się jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej". Pogląd powyższy został utrzymany również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na dowód czego można przywołać uchwałę z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd wprost wskazał, że nawet jednoznacznie ustalone językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, zastrzegając jedynie, że do przekroczenia tego sensu niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie. Jako dopuszczalne uzasadnienie wskazano m.in. sytuację, gdy wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Analogiczny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99. W tym kontekście należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że ze względu na szczególną rolę jaką w systemie prawa odgrywają zasady konstytucyjne, reguła interpretacji norm prawnych zgodnie z Konstytucją należy do najważniejszych i najbardziej podstawowych reguł wykładni (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 111-113). Nie ulega wątpliwości, że nakaz wykładni w zgodzie z Konstytucją może służyć jako dyrektywa wyboru między konkurencyjnymi wersjami znaczeniowymi danego przepisu.

W sprawie nie było sporne, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lid. d u.p.p.w.d. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przedstawionych okolicznościach, mając na uwadze zasady konstytucyjne oraz cel powyższej ustawy, fakt ten jest wystarczający do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowego odkodowania normy prawnej z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. d oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d.

Jak zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie, pomimo że technicznie wnioskodawcą oraz stroną postępowania administracyjnego są osoby wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-4 u.p.p.w.d. (w tym zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 - matka dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na jej utrzymaniu - tak jak w rozpoznawanej sprawie), to faktycznie uprawnionym do tego świadczenia oraz jego beneficjentem jest dziecko. W rozpoznawanej sprawie są to małoletni w dacie rozpoznania wniosku – A. S. (ur. 2009 r.), D. S. (ur. 2004 r.) oraz A. S. (ur. 2009 r.) – obywatele polscy. Do takiego wniosku prowadzi analiza przepisu art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1164/18 oraz z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 519/22 – zapadłych wprawdzie w sprawach dotyczących przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, ale ze względu na analogiczność przesłanek oraz bardzo zbliżone cele omawianych świadczeń, rozumowanie to znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z wymienionych wyroków został zresztą powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, przy czym Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że zawiera on stanowisko w istocie sprzeczne z przyjętym przez siebie. W takiej sytuacji nieprzyznanie wskazanego świadczenia będzie oznaczało, że doszło do wykluczenia z grona osób uprawnionych do tego świadczenia nie tyle matki ww. małoletnich, osoby nieposiadającej obywatelstwa polskiego, ale ich samych, podczas gdy są oni obywatelami polskimi. W tym kontekście należy rozważać zaistniałą sytuację, mając na uwadze treść art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., zgodnie z którym prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim bez żadnych warunków.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą okoliczność całkowicie pominął i przyjął, że w świetle zasad konstytucyjnych nie jest kontrowersyjnym zróżnicowanie sytuacji obywatela oraz cudzoziemca. Wobec powyższych rozważań sytuacja przedstawia się jednak inaczej, gdyż wydanie decyzji odmownej pozbawia prawa do skorzystania ze świadczenia wychowawczego nie cudzoziemca, ale małoletnich obywateli polskich. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że Sąd I instancji rozważając prawo do świadczenia wychowawczego w kontekście art. 18 Konstytucji RP poprzestał na stwierdzeniu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, albowiem chroni on małżeństwo, a to wygasło na skutek wyroku rozwodowego. Nie sposób jednak pominąć, że przepis ten chroni nie tylko małżeństwo, gdyż stanowi on że: "małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną Rzeczpospolitej Polskiej".

Zasadnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na konieczność wykładania przepisów ustalających prawo do świadczenia wychowawczego z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad, przewidujących szeroką ochronę rodziny, macierzyństwa oraz dziecka. Poza art. 18 Konstytucji RP wskazać należy także art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje państwu uwzględniać w swojej polityce gospodarczej i społecznej dobro rodziny, zaś szczególnej pomocy udzielać m.in. rodzinom niepełnym – a taka sytuacja występuje w sprawie oraz art. 72 ust. 1, który przewiduje ochronę praw dziecka, w tym także socjalnych. Prawo dziecka do zabezpieczenia socjalnego wynika również z art. 26 ust. 1 konwencji, co także winno znaleźć odzwierciedlenie w procesie wykładni, z uwagi na treść art. 9 ust. 1 i art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może ulegać żadnej wątpliwości, że gwarancje przewidziane powyższymi przepisami Konstytucji obejmują małoletnich obywateli polskich, także w przypadku gdy ich rodzice takiego obywatelstwa nie posiadają.

Właściwie dostrzegł przy tym Rzecznik Praw Dziecka, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na gruncie pokrewnej do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym do kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczeń należą małoletni posiadający obywatelstwo polskie w sytuacji gdy ich rodzic (rodzice) takiego obywatelstwa nie posiadają (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1164/16).

W tej sytuacji wykładnia przepisów u.p.p.w.d. przyjęta przez organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie arbitralnie różnicuje sytuację obywateli polskich i w ten sposób pozbawia część z nich dostępu do przysługującego wszystkim obywatelom zabezpieczenia społecznego, wyłącznie na podstawie kryterium obywatelstwa ich rodzica, co godzi zarówno w omówione wyżej gwarancje, jak i w sformułowany w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. W demokratycznym państwie prawym takiego rezultatu wykładni nie można zaakceptować. Prowadzi to do wniosku, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są uzasadnione. W konsekwencji zasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Organ uwzględni, że faktycznie uprawnionymi do świadczenia wychowawczego są małoletni obywatele polscy i przyjmując takie założenie przeprowadzi postępowanie z zachowaniem wszystkich wymogów procedury administracyjnej.