Wyrok z dnia 2023-12-05 sygn. I OSK 2353/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 693/22 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 marca 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/470/2022/2379 w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 693/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 15 marca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/470/2022/2379 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła R.T.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. — poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wszechstronny i bez pokrycia w tym materiale. Organy uznały, że możliwości Skarżącej w przyszłości zwiększą się oraz niezasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie zachodzi nadrzędność interesu społecznego nad słusznym interesem Skarżącej i w konsekwencji niezasadnie odmówiono umorzenia nienależnie pobranego przez Skarżącą świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. — poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organy niedostateczne i nieprzekonująco uzasadniły decyzje uznaniowe, co do nieistnienia szczególnych i wyjątkowych okoliczności oraz przewagi interesu społecznego nad słusznym interesem Skarżącej, a w konsekwencji orzekły o braku możliwości umorzenia nienależnie pobranego przez Skarżącą świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., aktualnie Dz. U., z 2022 r., poz. 1577) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w związku z uznaniowym charakterem decyzji organy mogły w sposób dowolny (a nie swobodny) uznać, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (w szczególności, gdy udzielone świadczenie wychowawcze zostało przekazane jego bezpośrednim adresatom, tj. dzieciom Skarżącej), uzasadniające umorzenie nienależnie pobranego przez Skarżącą świadczenia wychowawczego, na przyjęciu, że nawet gdyby Organy uznały, że w sprawie występują szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, to z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, nie miały one obowiązku umorzenia nienależnie pobranego przez Skarżącą świadczenia wychowawczego, oraz na przyjęciu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w związku z uznaniowym charakterem decyzji, nie ma możliwości weryfikacji samego rozstrzygnięcia organów, czyli wyboru następstwa prawnego.

Wobec powyższych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz uchylenie w całości decyzji Organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie z art. 193 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z 7 i 77 k.p.a. Zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. W tym zakresie znaczenie ma przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, o której mowa w art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że ustawa ta określa kryteria, w oparciu o które organ ocenia sytuację rodziny w kontekście zasadności zastosowania ulgi. Należy przy tym zwrócić uwagę, że mechanizm uznania administracyjnego powoduje, że także stwierdzenie takich okoliczności dotyczących sytuacji rodziny bynajmniej nie zobowiązuje organu do zastosowania preferowanej przez stronę ulgi. Zakres okoliczności dotyczących rodziny nie jest ograniczony, mogą to być wszelkie sytuacje i stany, które w sposób ograniczający wpływają na możliwość wywiązania się z obowiązku zwrotu świadczeń. W sprawie rozważono zarówno sytuację zdrowotną, rodzinną jak i zawodową skarżącej i jej rodziny. W tym zakresie za czynnik decydujący uznano fakt, że skarżąca nie jest w podeszłym wieku, nie jest pozbawiona możliwości zarobkowania i jest zdolna do pracy. Skarżąca może zatem podjąć zatrudnienie, sytuacja na rynku pracy - niski poziom bezrobocia i zapotrzebowanie na pracowników także nie ograniczają jej w tej możliwości. Zasadnie w konsekwencji uznano, że aktualny poziom dochodu skarżącej nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny sytuacji jej rodziny co do możliwości poniesienia kosztów zwrotu świadczenia rozłożonego na raty. Podkreślić należy, że rozłożenie na raty też jest formą ulgi, o jakiej stanowi art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ponieważ forma ta została zastosowana, to organ co do zasady uznał sytuację skarżącej za uzasadniającą udzielenie wsparcia w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, co było konsekwencją poczynionych ustaleń. Ustalono także poziom zobowiązań finansowych skarżącej trafnie uznając, że zobowiązania cywilne nie mogą uzasadniać umorzenia zobowiązań publicznoprawnych. Kwestionując ustalenia faktyczne w sprawie, w skardze kasacyjnej nie podano, jakie dowody wskazujące na inny stan zdrowia skarżącej (i możliwość podjęcia pracy) zostały pominięte. Natomiast zebrane dowody zostały przez organy ocenione w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i celem instytucji ulg w zapłacie świadczeń publicznoprawnych. Nie jest uzasadniony powyższy zarzut również w zakresie braku rozważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Organy administracji wskazały bowiem jakie okoliczności brały pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy. Wynikiem tych ustaleń było uwzględnienie w części wniosku strony i rozłożenie spornej należności na raty. Kryteria jakimi kierował się organ zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zarówno decyzji, jak i następnie ocenione przez Sąd I instancji. Zarówno organy, jak i Sąd wzięły pod uwagę, że zasadą w sprawach z zakresu nienależnie pobranego świadczenia jest spłata należności publicznoprawnych, w szczególności tych, które powstały w wyniku nagannego zachowania samej strony. W tej sprawie był to brak powiadomienia organu o zmianie adresu zamieszkania dzieci skarżącej.

Organy rozważyły też przesłankę szczególnych okoliczności uprawniających do ewentualnego umorzenia należności. Wzięto pod uwagę źródła dochodu skarżącej, z których można by efektywnie dochodzić należności, w tym również wsparcie jakie skarżąca uzyskuje od rodziny. Prawidłowo organy ustaliły, że spłata rat z tytułu nienależnie pobranego świadczenia nie pozbawi zobowiązanej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto nie wskazano na istnienie przewlekłej choroby pozbawiającej zobowiązaną możliwości uzyskania dochodu w przyszłości. Wystąpienie którejkolwiek z tych okoliczności mogłoby stanowić przesłankę umorzenia należności. Z tych przyczyn brak było podstaw do odstąpienia od zasady powszechnego obowiązku regulowania zobowiązań publicznoprawnych. Skarga kasacyjna również takich okoliczności nie wskazała.

Nie jest zasadny zarzut także naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nawet nie wskazała jakich elementów – w jej ocenie – uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w kontekście art. 11 i 8 k.p.a., skoro zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji wzięły pod uwagę stan zdrowia dzieci skarżącej kasacyjnej, jej dochody, jak również konieczność opieki nad rodzicami. Sama skarżąca kasacyjnie, poza polemiką z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji, nie podała żadnych nowych faktów, które pozwoliłyby Sądowi I instancji w odmienny sposób ocenić stan faktyczny sprawy, a zwłaszcza jego kompletność. Nie jest również naruszeniem art. 8 i 11 k.p.a., wskazanie, że skarżąca nie godzi się z decyzją odmawiającą jej umorzenia należności. Jest bowiem oczywistym, że brak umorzenia oznacza konieczność spłaty należności publicznoprawnych, a nie taki był cel złożonych środków odwoławczych, jak również skarg sądowych.

W kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie jest zasadny zarzut niewłaściwej wykładni art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organy udzieliły skarżącej jednej z możliwych ulg, adekwatnej w ich ocenie, do sytuacji rodziny. Decyzję swoją także uzasadniły z powołaniem rzeczowych i akceptowalnych społecznie argumentów, mając na uwadze zarówno potrzebę wynikającą z sytuacji strony, jak i wzgląd na zasadę solidarności społecznej. Zastosowanie w sprawie art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Skarga kasacyjna nie wskazuje wyraźnie na czym polega dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisu art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszone dyrektywy wykładni. Z całokształtu skargi kasacyjnej wynika, że jej autorowi chodziło o niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu i ocenę szczególnie uzasadnionego przypadku w okolicznościach tej konkretnej sprawy.

W zaskarżonym wyroku poddano ocenie zastosowanie art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawidłowo przyjmując, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy został należycie oceniony, w kontekście braku spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, wynikającej ze wskazanego przepisu. Występowanie jedynie trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego rodziny nie stanowi bowiem wystarczającej przesłanki uzasadniającej umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Należy podkreślić, że przepis art. 25 ust. 10 ustawy może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Taki charakter trudności rodziny skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany, zwłaszcza, że organy administracji ustaliły, iż skarżąca z racji wieku, stanu zdrowia oraz pomocy świadczonej przez rodzinę ma realne możliwości zwrotu świadczeń, które nienależnie pobrała, zwłaszcza, że comiesięcznie spłaca kredyt. Świadczy to o tym, że skarżąca kasacyjnie jest w stanie spłacić posiadane zadłużenie, pomimo wykazywanych przez nią trudności finansowych. Dopóki bowiem istnieje pozytywna prognoza, w bliżej określonej przyszłości, co do dobrowolnego czy też przymusowego spełnienia zobowiązania, decyzja o udzieleniu najdalej idącej ulgi byłaby przedwczesna. Z tego też względu nie można było przyjąć, że aktualne, niskie dochody skarżącej oraz stan zdrowia rodziny skarżącej przesądzają o braku możliwości spłaty zadłużenia.

Rozważania autora skargi kasacyjnej co do charakteru decyzji uznaniowej, w tym powołane orzecznictwo sądów administracyjnych z uwagi na ogólny charakter rozważań, nie miały wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.