Wyrok z dnia 2023-12-07 sygn. I OSK 2304/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2559/21 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2559/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2021 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy: 1) rozłożył na raty w wysokości po 200 zł (5 rat) nienależnie pobrane świadczenie wynikające z decyzji nr [...] w kwocie 1.000 zł począwszy od 1 lipca 2020 r.; 2) umorzył kwotę należności głównej w wysokości 1.265,75 zł; 3) umorzył kwotę odsetek za opóźnienie naliczonych od nienależnie pobranych świadczeń z pkt 1 i 2.

W wyniku złożonego odwołania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. decyzja ta została uchylona w pkt 1 i w tym zakresie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw złożony przez skarżącą został prawomocnie odrzucony.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz o rozłożeniu na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 1.000 zł na 10 rat po 100 zł miesięcznie począwszy od 1 sierpnia 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Następnie decyzją z dnia 14 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407), dalej powoływanej jako "u.p.p.w.d.", wskazał, że możliwość umorzenia, rozłożenia na raty czy stanowi decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym. Aby ten przepis zastosować organ musi ustalić że ma do czynienia ze szczególną sytuacją rodzinną. Organ ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo rodzinne ze swą małoletnią córką. Na dochód rodziny składa się renta w wysokości 1.148,61 zł, z czego potrącana jest przez syndyka kwota 296,72 zł, świadczenie rodzinne w tym zasiłek dla samotnej matki w kwocie 317 zł. Skarżąca pobiera świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł. Dysponuje zatem kwotą 1.733,07 zł. Zdaniem organu strona skarżąca ma zabezpieczone potrzeby materialne bowiem uzyskała 60.000 zł z sumy uzyskanej ze sprzedaży mieszkania. Poza tym korzysta ze specjalnych zasiłków celowych – ostatnio w styczniu 2021 r. i czerwcu 2021 r.

Organ uznał, że sytuacja finansowa rodziny jest trudna ale okoliczność ta nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jej sytuacja nie jest na tle sytuacji innych osób na tyle trudna żeby uzasadniała umorzenie całości zobowiązania. Organ już wcześniej umorzył część należności w tym odsetki i jest to najdalej idąca forma ulgi w spłacie zobowiązania. W rodzinie nie występuje znaczna niepełnosprawność (potwierdzona stosownym zaświadczeniem) ani choroba przewlekła wyłączająca możliwość podjęcia zatrudnienia.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca, zaskarżając decyzję w zakresie w jakim nie umorzono należności i rozłożono kwotę na raty.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej sprecyzował zakres zaskarżenia do zakwestionowania pkt 1 decyzji organu I instancji i w takim samym zakresie orzeczenia organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że organ ustalił stan majątkowy skarżącej, którego strona, co do zasady, nie kwestionuje a następnie prawidłowo ocenił, że jest w stanie spłacić zobowiązanie w ratach po 100 zł. Sąd podzielił tę argumentację i nie znalazł podstaw do umorzenia całości zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Zwrócono przy tym uwagę, że decyzja o nienależnie pobranym świadczeniu została wydana w dniu 25 lutego 2019 r. Dotyczyła kwoty 3.000 zł. Organ umorzył kwotę należności głównej w wysokości 1.265,75 zł i odsetki a więc znaczną część zobowiązania. Jak wynika z akt skarżąca utrzymuje się z renty w kwocie 1.148,61 zł (potrącane przez syndyka 296,72 zł), otrzymuje świadczenia rodzinne w kwocie 317 zł miesięcznie, otrzymuje świadczenie 500+, na bieżąco korzysta z pomocy społecznej jak również otrzymała kwotę 60.000 zł na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych co oznacza, że pomijając kwotę 60.000 zł i zasiłki celowe zł ma na pozostałe potrzeby ok. 1.669 zł miesięcznie. Biorąc zatem pod uwagę okres czasu jaki upłynął od daty wydania decyzji zobowiązującej do zapłaty, aktualną sytuację finansową, fakt umorzenia świadczenia na raty w części, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że skarżąca jest w stanie spłacić pozostałą wymagalną kwotę bez uszczerbku dla siebie i córki – po 100 zł miesięcznie.

W ocenie Sądu możliwość umorzenia zobowiązania w całości powinno być instytucją stosowaną w wyjątkowych sytuacjach, tj. gdy strona nie ma dochodów lub jej dochody nie są wystarczające na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Skarżąca ma zaspokojone najważniejsze potrzeby (mieszkaniowe) które zwykle pochłaniają znaczną część dochodów. Pozostała kwota (poza 60.000 zł) może być przeznaczana na inne potrzeby i spłatę zobowiązań. Kwota 100 zł jest w obecnych realiach bardzo niska.

Powoływane w skardze okoliczności związane ze złym stanem zdrowia skarżącej nie mają w tej sytuacji istotnego wpływu na ocenę jej sytuacji majątkowej skoro i tak nie pracuje (jest po postępowaniu upadłościowym).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie powyższego przepisu jako podstawy prawnej orzekania;

2) przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu obywateli, a także pominięcie istotnych w sprawie dowodów i niedokonanie właściwej oceny sytuacji finansowej skarżącej, która wprost uzasadnia umorzenie dochodzonych należności, na warunkach określonych w art. 25 ust. 10 ustawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania;

3) przyznanie rzecz pełnomocnika z urzędu skarżącej pomocy prawnej udzielonej z urzędu;

4) rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego przy czym ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego z decyzji z dnia 30 czerwca 2020 r. uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W ocenie skarżącej kasacyjnie okoliczności rozpoznawanej sprawy przemawiały zaś za umorzeniem całości zobowiązania skarżącej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanej zaskarżonej decyzji, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" wskazuje więc, że decyzje organów administracji w tym przedmiocie mają charakter decyzji uznaniowych. W ramach uznania administracyjnego organ może zatem, ale nie musi wydać decyzji zgodnej z wnioskiem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie uznał, że w niniejszej sprawie zgromadzono pełny materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych i podjęcie rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustalono wysokość zobowiązań skarżącej, jej aktualne dochody, zobowiązania, stan zdrowia, a także ogólną sytuację finansową i życiową. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził przy tym, że organy wydając kwestionowane decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Jak wynika z niespornych ustaleń decyzją z dnia 25 lutego 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy uznał za nienależnie pobrane przez M. A. świadczenie wychowawcze w kwocie 3.000 zł. Część należności została potrącona z bieżąco przyznanych świadczeń, a następnie na wniosek skarżącej, organ umorzył kwotę nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych w wysokości 1.265,75 zł, przy czym strona domagała się umorzenia całości należności. Organy ustaliły przy tym, że skarżąca kasacyjnie prowadzi gospodarstwo domowe wraz z córką, miesięczne dochody rodziny wnoszą 1.168,89 zł na które składają się renta skarżącej w wysokości 1.148,61 zł (z czego 296,72 zł jest potrącana przez syndyka) oraz zasiłek dla samotnej matki w kwocie 317 zł. Dodatkowo strona pobiera świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł oraz świadczenia z pomocy społecznej.

Nie kwestionując trudnej sytuacji dochodowej skarżącej zauważyć trzeba, że okoliczności te nie są wystarczającymi przesłankami do umorzenia całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni i jej rodziny nie stanowi bowiem wystarczającej przesłanki uzasadniającej umorzenie pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Należy podkreślić, że przepis art. 25 ust. 10 ustawy może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny jest wyjątkowa, wykluczająca ewentualność spłaty należności nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Taki charakter trudności rodziny skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany, zwłaszcza że organy administracji ustaliły, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt XVIII GUp 1272/19 została wydzielona M. A. z sumy uzyskanej sprzedaży prawa własności nieruchomości lokalowej nr [...] położonej w Warszawie przy ul. [...] kwota 60.000 zł tytułem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych za okres 24 miesięcy, tj. w wysokości 2.500 zł miesięcznie, a zatem potrzeby mieszkaniowe rodziny zabezpieczone zostały na dwa lata. Strona, posiadająca także stały dochód miała realną możliwość zwrotu świadczeń, które nienależnie pobrała, tym bardziej, że w rodzinie nie występowała potwierdzona stosownym orzeczeniem trwała niepełnosprawność czy też choroba przewlekła, wyłączająca możliwość podjęcia zatrudnienia. Należy przy tym dostrzec, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że na wniosek skarżącej została już umorzona znaczna część nienależnie pobranego świadczenia.

W świetle przedstawionych okoliczności nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że spłata przez skarżącą należności związana byłaby ze znacznym uszczerbkiem dla zabezpieczenia podstawowych potrzeb rodziny, skoro jak wskazano powyżej, przedstawione okoliczności nie uniemożliwiały skarżącej wygospodarowania środków na ratalną spłatę nienależnie pobranych świadczeń.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącej, a także oceniono możliwość spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie ocenił, że organy, rozpatrując sprawę, zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.