Wyrok z dnia 2024-12-18 sygn. II SA/Bd 583/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Y. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak sprawy [...], postępowanie [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2024 r., znak sprawy [...], postępowanie [...].

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej: "ZUS", na podstawie art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r., o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583), zwanej dalej: "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy.", informacją z dnia 17 lutego 2023 r., znak: [...], postępowanie: [...], przyznał na dziecko D. B. świadczenie wychowawcze na okres od [...] 2023 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 500 zł. miesięcznie.

Następnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS decyzją z dnia [...].2024 r., znak: [...], postępowanie: [...], uchylił przyznane ww. informacją świadczenie wychowawczego na dziecko D. B. od [...].2023 r. do 31.05.2024 r., stwierdzając, że na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, że skarżąca utraciła pobyt legalny w Polsce w związku z wyjazdem na Ukrainę w dniu [...].01.2023 r.

Wyjaśniono, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom Ukrainy przebywającym w Polsce z dziećmi, których pobyt na terytorium Polski jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Wskazano, że zgodnie z art. 11 ww. ustawy wyjazd obywatela Ukrainy lub jego małżonka z terytorium Polski na okres powyżej 30 dni pozbawia go prawa do legalnego pobytu w Polsce, które uzyskał na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy. Prawo do świadczenia wychowawczego w takiej sytuacji nie przysługuje od miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba wyjechała z Polski.

Pouczono, że osobom, które utraciły status "UKR", w wyniku wyjazdu z Polski, status ten może zostać ponownie nadany po ponownym przybyciu do Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W celu uzyskania ponownego statusu "UKR", należy zgłosić się do organu gminy. W przypadku ponownego przyjazdu do Polski i ponownego uzyskania statusu "UKR", w celu uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego, należy złożyć nowy wniosek SW-U.

Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazano art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

W odwołaniu datowanym na [...] 2024 r., złożonym od powyższej decyzji, skarżąca zakwestionowała jej prawidłowość, wskazując, że otrzymała pismo od organu, w którym stwierdzono, że wyjechała z Polski [...] stycznia 2023 r. przekraczając granicę w Budomierzu. Strona zakwestionowała ten fakt, wskazując, że nie opuściła terytorium Polski od czasu swego pierwszego przyjazdu [...] 2022 r. i że została pomylona z kimś innym o tym samym imieniu. Wskazała też, że dołącza "potwierdzenie o wyjaśnienie rozbieżności".

Do odwołania załączono pismo Zastępcy Komendanta Placówki Straży Granicznej w Lubaczowie z [...] lutego 2024 r., będącego odpowiedzią za zapytanie skarżącej z [...].01.2024 r., w którym stwierdzono, że ww. placówka straży granicznej podjęła działania mające na celu dokonanie aktualizacji danych w rejestrze, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.p.o.U., lecz stwierdzono, że skarżąca powinna zwrócić się za kilkanaście dni do właściwego organu (urzędu gminy, ZUS), czy w systemie teleinformatycznym widoczne są ewentualne pożądane zmiany, dotyczące statusu UKR, w rejestrze o którym mowa w art. 3 ust.3 ww. ustawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS decyzją z dnia [...] 2024 r., znak: [...], postępowanie: [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ powyższą decyzję oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Świadczenie wychowawcze przysługuje obywatelowi Ukrainy, jeżeli jego pobyt w Polsce został uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej, który za legalny uznaje pobyt obywatela Ukrainy, który przybył do Polski z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi po 23 lutego 2022 r. jeśli został mu nadany numer PESEL z oznaczeniem statusu cudzoziemca "UKR" i został umieszczony w rejestrze pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi.

Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ z zapisów w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej wynika, że skarżąca utraciła legalny pobyt w Polsce w związku z wyjazdem z terytorium Polski w dniu [...].01.2023 r. Po tej dacie w rejestrze nie odnotowano jej ponownego przyjazdu do Polski.

Wobec powyższego skarżąca utraciła uprawnienia pobytowe w Polsce z dniem [...].01.2023 r. i od tej daty nie spełnia ww. warunków wynikających z ustawy pomocowej.

Ze skargi złożonej do Sądu, której treść skarżąca sprecyzowała na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r., wynika, że wniosła ona o dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, która w jej ocenie oparta jest na błędnych ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że po [...].2022 r., strona opuściła terytorium Polski, gdy faktycznie to nie nastąpiło od czasu jej przyjazdu do Polski.

W odpowiedzi na skargę organ Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu oraz procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Do sytuacji prawnej skarżącej zastosowanie ma ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, która określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 czerwca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki.

Obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 – a taki charakter miał pobyt skarżącej i jej dzieci w momencie wjazdu do Polski w dniu [...] 2022 r. (data ta została potwierdzona przez skarżącą na rozprawie, więc od tego okresu jej legalny pobyt na terenie Polski nie jest sporny) - przysługuje prawo do uzyskania numeru PESEL (art. 4 ust. 1 ustawy) jak i prawo do różnego rodzaju świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r., poz. 1577 i 2140), zwaną dalej: "ustawą o pomocy w wychowaniu" jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, (art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Sytuacja prawna obywatela Ukrainy może ulec zmianie m.in. w przypadku wyjazdu z terytorium Polski. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1. W takim przypadku po pierwsze, następuje utrata nadanego uchodźcy statusu UKR, o którym mowa w art. 8 pkt 24a lit. d, ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, czyli statusu osoby, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy. Po drugie, następuje utrata uprawnień do świadczeń, o których mowa w art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w tym świadczenia wychowawczego (art. 26 ust. pkt 2).

W przedmiotowej sprawie zasadniczy spór dotyczy ustalenia, czy skarżąca utraciła status legalnego pobytu w Polsce. Organy twierdząc o tej okoliczności powołują się bowiem na zapisie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, z którego wynika, że skarżąca utraciła legalny pobyt w Polsce w związku z wyjazdem z terytorium Polski w dniu [...].01.2023 r. i po tej dacie w rejestrze nie odnotowano jej ponownego przyjazdu do Polski. Skarżąca tymczasem zaprzecza tym okolicznościom (wyjazdowi z Polski) i powołuje się na podjęcie przez Straż Graniczną działań na jej interwencję, co do dokonania poprawnej aktualizacji danych w rejestrze.

W ocenie Sądu stanowisko organów w zakresie stwierdzenia, że strona utraciła status legalnego pobytu w Polsce jest przedwczesne, a przez to wadliwe.

Wyjść należy od art. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który w ust. 3 stanowi, że Komendant Główny Straży Granicznej prowadzi w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy (...). W rejestrze tym przechowuje się m.in. informację o dacie końcowej okresu pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznawanego za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 (art. 3 ust. 4 pkt 3).

Zgodnie z art. 26 ust. 3a ww. ustawy, Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4 (...) informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 (wyjazd obywatela Ukrainy na okres powyżej 30 dni). Jednocześnie, zgodnie z art. 26 ust. 3i ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który to przepis ma zastosowanie w sprawie biorąc pod uwagę etap postępowania, tj. fakt, że stronie przyznane zostało świadczenie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. u. z 2024 r., poz. 323) są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1-4 (więc dotyczącym też świadczenia wychowawczego – uwaga Sądu), w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, i z rejestru PESEL. Z powyższych przepisów jasno zatem wynika, że informacja przekazana ZUS przez Komendanta Głównego Straży Granicznej o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2, jest tylko jednym z dowodów uwzględnianych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Oznacza to, że przekazana ZUS przez Komendanta Głównego Straży Granicznej informacja o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 (wyjazd obywatela Ukrainy z Polski na okres powyżej 30 dni), nie ma charakteru wiążącego dla ZUS w tym znaczeniu, że nie uniemożliwia stronie dowodzenia za pomocą innych dowodów, że z Polski nie wyjechała i w konsekwencji, że stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie skutkował utratą uprawnień, o których mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy.

Rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej nie jest więc jedynym dowodem, mogącym stwierdzić legalność pobytu strony w Polsce. Dla przykłady można wskazać, że z art. 4 ust. 17b i z art. 26 ust. 3i ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wynika, że zarówno przy weryfikacji uprawnień do świadczenia wychowawczego jak i danych zawartych w rejestrze PESEL, możliwe jest dowodzenie okoliczności faktycznych dotyczących charakteru wyjazdu z terytorium Polski niezależnie od informacji przekazanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, o wyjeździe z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Organy winny więc były wstrzymać się z rozstrzyganiem do momentu wyjaśnienia interwencji podjętej przez skarżącą przed [...].09.2023 r. oraz w dniu [...].01.2024 r., w Placówce Straży Granicznej w Lubaczowie, o czym strona poinformowała ZUS i przedstawiła pisma Komendanta Placówki Straży Granicznej w Lubaczowie z [...].10.2023 r. - k. 60 - 61 akt administracyjnych oraz z [...].02.2024 r. k. 48 – 49), które świadczą o podjęciu przez ten organ poprawnej aktualizacji danych, zwłaszcza, że na moment orzekania przed Sądem interwencja skarżącej w Placówce Straży Granicznej w Lubaczowie, została pozytywnie uwzględniona (k. 81A akt sądowych).

Należy też zważyć, że postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca ZUS na podstawie przepisów ustawy o pomocy (art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy). Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do ZUS jest Prezes ZUS. Oznacza to, że wydanie decyzji przez ZUS i przez Prezesa ZUS wymaga uprzedniego przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego zgodnie z regułami określonymi w k.p.a., a to oznacza, że zasadniczo sporna kwestia, co do statusu pobytu skarżącej w Polsce została ustalona przedwcześnie wskutek naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wybiórczą ocenę dowodów prowadzącą do błędnych wniosków w omawianym zakresie.

Niezależnie od powyższych uchybień w przedwczesnym ustaleniu statusu pobytu skarżącej w Polsce, należy zwrócić też uwagę na inne aspekty proceduralne.

Analizując powyższe, należy stwierdzić, że obie decyzje nie odpowiadają podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 - 6 k.p.a. i § 3 k.p.a. w zakresie elementów składowych decyzji, a mianowicie powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W obu decyzjach nie ustosunkowano się do argumentu skarżącej o nieopuszczaniu Polski oraz do wszczętej pismem skarżącej sprzed [...].09.2023 r. ponowionym w dniu [...].01.2024 r., skierowanym do Placówki Straży Granicznej w Lubaczowie, o czym strona poinformowała ZUS i przedstawiła pisma Komendanta Placówki Straży Granicznej w Lubaczowie z [...].10.2023 r. - k. 60 - 61 akt administracyjnych oraz z [...].02.2024 r. k. 48 – 49, które świadczą o podjęciu przez ten organ poprawnej aktualizacji danych.

Co się natomiast tyczy podstawy prawnej rozstrzygnięć, to w decyzji pierwszoinstancyjnej powołano ogólnikowo ustawę o pomocy. Ponadto powołano art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wraz z przytoczeniem art. 11 ust. 2, oraz art. 2 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz ustawę o pomocy, a w treści decyzji art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W żadnej z podjętych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji nie został powołany przepis art. 27 ustawy o pomocy, który to w istocie stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 1 tej ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Istotnym jest również stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego (art. 27 ustawy o pomocy) jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną ustalenia prawa do tego świadczenia, a wszczęcie i prowadzenie nowego postępowania wymaga zachowania wszelkich reguł procesowych przewidzianych przepisami k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o pomocy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 ustawy o pomocy, nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane.

Natomiast w kontrolowanej sprawie ZUS wydał decyzję o uchyleniu przyznanego świadczenia decyzją z dnia z [...].2024 r. tj. już częściowo po upływie okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane informacją z dnia [...].2023 r.(od [...] 2023 r. do 31 maja 2024 r.). Organ wydał zatem decyzję, na mocy której zmienił uprawnienia skarżącej, wynikające z pierwotnie przyznanego jej prawa do świadczenia wychowawczego, w sytuacji, kiedy prawo to zostało już częściowo skonsumowane, czyniąc to ze skutkiem ex tunc (wstecz). Rozstrzygnięcie takie pozostaje w sprzeczności z przedstawionym powyżej poglądem, co do konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o pomocy. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który pomimo przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Tak więc niezależnie od powyżej stwierdzonych uchybień, Sąd zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji z uwagi na naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy, polegające na jego niewłaściwej wykładni i błędnym uznaniu, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, tj. w sytuacji kiedy prawo to już nie jest wykonywane.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.