Wyrok z dnia 2023-12-01 sygn. I OSK 389/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (sprawozdawca) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 450/21 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 grudnia 2021 r. oddalił skargę K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.D. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, pomimo że organy obu instancji w prowadzonym postępowaniu, nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku i nie zebrały oraz nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dokonały jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, ponieważ przy ustaleniu wysokości dochodu skarżącej zaniechały uwzględnienia kosztów utrzymania skarżącej, co miało wpływ na ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 kpa będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, polegające niezasadnym oddaleniu skargi, pomimo że po stronie organów administracji publicznej miało miejsce prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Powiatu w Pile z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 6 marca 2019 r., poz. 2591), dalej: uchwała z 2019 r., przez ich niezastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym określono opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości 100% kwoty przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821), dalej: ustawa o pieczy zastępczej, podczas gdy uchwała nakazuje odstąpienie od ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jeżeli dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej nie przekracza lub jest równy 300% kryterium dochodowego – na okres dłuższy niż rok, którą to przesłankę skarżąca spełnia, przy uwzględnieniu kosztów jej utrzymania;

b) art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym miało miejsce ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z datą wsteczną – sprzed daty wydania decyzji, podczas gdy konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną, gdyż tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne tylko na przyszłość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności ustalenia skarżącej odpłatności za pobyt jej małoletniego syna w spokrewnionej rodzinie zastępczej od dnia jego umieszczenia w tej rodzinie niezależnie od wysokości wydatków skarżącej, które ponosi ona co miesiąc w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o pieczy zastępczej za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka.

Jednocześnie w myśl art. 194 ust. 1 tej ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Odnotować przy tym należy, ze stosownie do postanowień art. 194 ust. 2 ustawy o pieczy zastępczej rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie ustalenie takich warunków nastąpiło uchwałą z 2019 r.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały z 2019 r. od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej można odstąpić, gdy dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej nie przekracza lub jest równy 300% kryterium dochodowego – na okres nie dłuższy niż jeden rok.

Pojęcie dochodu przyjęte w tym przepisie nie ma znaczenia słownikowego oznaczającego sumę przychodów pomniejszoną o koszty jego uzyskania. Zauważyć bowiem należy, co prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji, że w § 2 pkt 4 uchwały z 2019 r. dochód, o którym mowa m.in. w § 5 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, oznacza dochód ustalony zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876), dalej: ups.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że stosownie do treści art. 8 ust. 3 ups za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednocześnie w myśl art. 8 ust. 4 ups do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się m.in.: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że organy prowadzące postępowanie prawidłowo pominęły przy ustalaniu dochodu skarżącej ponoszone przez nią wydatki na gospodarstwo domowe w postaci opłaty za mieszkanie, raty kredytu gotówkowego, energii elektrycznej, internetu czy wydatków na pieluchy dla dziecka. Wydatki te zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ust. 3 ups nie pomniejszały przychodu w toku ustalenia wysokości osiąganego dochodu.

Tym samym Sąd pierwszej instancji akceptując ustalenia organów administracji i nie uwzględniając skargi, nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 kpa. Zasadność tego zarzutu została bowiem uzależniona przez autora skargi kasacyjnej od zasadności zarzutu naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skoro zatem zarzut odnoszący się do prawidłowości ustaleń organów okazał się niezasadny, to brak było podstaw uwzględnienia wynikającego z niego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 kpa.

Mając powyższe na uwadze, uznać także należało, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały z 2019 r. Prawidłowe jest ustalenie, że dochód skarżącej, w związku z treścią § 2 pkt 4 tej uchwały i art. 8 ust. 3 i 4 ups, tj. po uwzględnieniu płaconych przez nią alimentów, znacząco przekracza trzykrotność kryterium dochodowego wskazanego w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały z 2019 r. Tym samym skarżąca nie spełniła kryteriów uprawniających ją do uzyskania ulgi w opłacie za pobyt syna w pieczy zastępczej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja wydawana na gruncie tego przepisu może ustalać opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyłącznie od dnia wydania decyzji, a nie za faktyczny pobyt dziecka w tej pieczy. Ograniczenie takie niweczyłoby możliwość nałożenia opłaty za okres, za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1231/21) i byłoby niezgodne z art. 193 ust. 1a ustawy o pieczy zastępczej. Zgodnie z tym ostatnim przepisem opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w tej pieczy. Tym samym stanowisko autora skargi kasacyjnej wyrażone w analizowanym zarzucie nie znajduje pokrycia w obowiązujących przepisach.

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej przez ustalenie opłat za pobyt syna skarżącej w pieczy zastępczej również w odniesieniu do okresu poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że zarzut ten był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w prawomocnym wyroku wydanym na poprzednich etapach rozpoznania niniejszej sprawy a rozważania te – zgodne ze stanowiskiem wyrażonym powyżej – wiązały na podstawie art. 153 ppsa w sprawie zarówno orzekające organy, Sąd pierwszej instancji, jak również Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.