Wyrok z dnia 2024-06-19 sygn. I OSK 1227/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 652/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 21 czerwca 2022 r., znak: SKO.724/22 w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 652/22, oddalił skargę K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 21 czerwca 2022 r., znak: SKO.724/22 w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Sąd I instancji stwierdził, że pomoc finansowa przyznana w ramach operacji "Restrukturyzacja małych gospodarstw" poddziałanie "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020 w kwocie [...] zł powinna zostać doliczona do dochodu rodziny skarżącej i rozliczona zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm. - dalej: "u.p.s."), co trafnie w sprawie przyjęły także organy obu instancji.

Skargę kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie złożyła K. G. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 ust. 3 oraz 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że jednorazowa pomoc finansowa celowa w kwocie [...] zł przyznana przez ARiMR wyłącznie na zakup nieruchomości rolnej, zgodnie z przygotowanym na okoliczność przyznania dotacji biznesplanem, stanowi dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, co w konsekwencji powiększając miesięczne dochody rodziny skarżącej doprowadziło do zmiany naliczania odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze do poziomu 100% odpłatności, podczas gdy należało stwierdzić, że dotacja, którą Skarżąca nie może swobodnie dysponować nie stanowi dochodu gospodarstwa domowego w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej;

2) art. 151 w zw. art. 145 § 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi Skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, podczas gdy dokonując właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego o pomocy społecznej, w zakresie środków finansowych stanowiących przychód gospodarstwa domowego, należało skargę uwzględnić i rozpoznać zgodnie z wnioskami.

W oparciu o powyższe wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

- rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się rozprawy

- zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w świetle powyższego przepisu związany jest wnioskami jak i podstawami zgłoszonymi w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wskazano wprawdzie, że została ona oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego, jednak w zarzutach skargi wskazano także na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., które to przepisy mają niewątpliwie charakter procesowy. Gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane przez Skarżącą jako wzorce kontroli art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. to przepisy o charakterze wynikowym, z których jeden stanowi o obowiązku wydania wyroku oddalającego skargę, drugi zaś – uchylającego decyzję lub postanowienia w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji, podstawą prawną zaskarżonego wyroku były bowiem art. 151 p.p.s.a.

Naruszenie tych przepisów występuje w sytuacji wadliwego uznania przez Sąd, że dana decyzja (postanowienie) narusza prawo, ewentualnie, że tego prawa nie narusza. Jest to jednak zawsze następstwem naruszenia innych przepisów : materialnych albo procesowych. Zatem zarzut naruszenia przepisów o charakterze wynikowym winien być podnoszony w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów o charakterze materialnym lub procesowym, które w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszył sąd pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie takiego powiązania w skardze kasacyjnej wprost nie zawarto. Konstrukcja skargi kasacyjnej pozwala jednak na uznanie, że zarzut ten, objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, rozpatrywać należy w powiązaniu z podniesionymi w niej zarzutami objętymi punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest art. 8 ust. 11 oraz art. 8 ust. 3 u.p.s.

Zgodnie z art. 8 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z wyjątkiem m.in. specjalnego zasiłku celowego, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, osobie w rodzinie oraz rodzinie, jeżeli spełniają kryterium dochodowe określone przez ustawę (ust. 1). Z kolei za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (ust. 3).

Do dochodu ustalonego zgodnie z powyższymi zasadami nie wlicza się świadczeń i wpływów wymienionych w ust. 4 tej ustawy.

W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:

1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,

2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (ust. 11).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Ustawodawca definiując pojęcie dochodu nie łączy go z działalnością zarobkową, wręcz przeciwnie - traktuje go bardzo szeroko niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. W zamiarze ustawodawcy takie szerokie ujęcie pojęcia przychodu ma na celu ocenę sytuacji dochodowej beneficjentów pomocy społecznej przez pryzmat wszelkich wpływów pieniężnych uzyskanych przez nich w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, niezależnie do tego, na jakiej podstawie i skąd one pochodzą, z wyłączeniem wpływów wynikających z tytułów i źródeł wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 4 u.p.s. tym samym katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dowodzi tego fakt, że nie zostały one poprzedzone zastrzeżeniem wskazującym na ich formę przykładową, np. zwrotem "w szczególności", czy otwartą, poprzez odesłanie do innych ustaw lub stworzenie możliwości uzupełnienia katalogu w drodze przepisów odrębnych określających dalsze kategorie przychodów pozostających bez wpływu na ocenę wspomnianego kryterium dochodowego (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt I OSK 785/11, z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1699/11, z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 162/15, z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1673/17, z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2617/18).

Zatem dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy, nie jest przychodem w znaczeniu podatkowym, jaki po odliczeniu kosztów jego uzyskania, stanowi dochód do opodatkowania. Jest on przysporzeniem, które ma wpływ na kryterium dochodowe będące przesłanką przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Tym samym trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że środki przyznane na zakup nieruchomości i maszyn rolniczych są swoistym przysporzeniem – wartością dodaną do majątku skarżącej, dzięki której wzrosła jego wartość, a także będzie miała możliwość w przyszłości powiększenia swoich dochodów z gospodarstwa. Otrzymana pomoc zatem w sposób istotny zmienia sytuację majątkową jego adresata i nie może być obojętna dla oceny możliwości samodzielnego zaspokajania potrzeb. W tym stanie prawnym uznać należy, iż kwoty uzyskane z tytułu pomocy finansowej uzyskanej z AMIR na zakup dzierżawionego gospodarstwa kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, co prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki. Z tych względów nie można podzielić zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 8 ust. 3 i 11 ustawy o pomocy społecznej.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.