Wyrok z dnia 2022-11-03 sygn. II SA/Sz 628/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi V. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 1 ust. 2, pkt 2 lit. a - f, art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5 ust. 2, art. 13 a ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), dalej jako "u.p.p.w.d" oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1981), Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku V. H., dalej jako "strona", "skarżąca", orzekł o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego dla M. H., w okresie od [...] sierpnia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. do [...] Centrum Świadczeń wpłynął wniosek strony, przesłany za pomocą operatora Poczty Polskiej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka M. H.. Do wniosku strona dołączyła kserokopie paszportów (wnioskodawczyni i dziecka).

W dniu 31 sierpnia 2021 r. do strony zostało wysłane wezwanie w celu uzupełnienia dokumentów w zakresie kserokopii aktualnej karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" lub innego dokumentu uprawniającego cudzoziemca do pobytu i pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, aktu urodzenia dziecka (przetłumaczony na język polski) i powiadomienia o nadaniu numeru PESEL (dziecka). Wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu 2 września 2021 r.

W dniu 7 września 2021 r. strona dostarczyła za pomocą operatora Poczty Polskiej kserokopie: świadectwa urodzenia dziecka przetłumaczonego na język polski, powiadomienia o nadaniu numeru PESEL (dziecka). Dodatkowo załączyła kserokopie odpowiedzi z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w sprawie cudzoziemców, którzy mimo braku adnotacji "dostępu do rynku pracy" na karcie pobytu mogą ubiegać się o prawo do świadczenia wychowawczego, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., uchylającej zaskarżoną decyzję pierwszej instancji orzekającą o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na okres, w którym strona oczekiwała na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz Wyroku I OSK [...] we W., w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] orzekającą o odmowie przyznania świadczenia cudzoziemcowi, który legitymuje się kartą pobytu bez adnotacji "dostęp do rynku pracy".

Organ wyjaśnił, że w oparciu o informacje udzielone przez [...] Urząd Wojewódzki w S. ustalił, iż aktualnie toczy się postępowanie z wniosku złożonego w dniu [...] września 2020 r. przez skarżącą, w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania organ ustalił, że strona nie posiada karty pobytu, a jedynie potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., organ orzekł o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka M. H. w okresie od [...] sierpnia 2021 r. do [...] maja 2022 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji, z zaleceniem ustalenia, czy V. H. spełnia warunek, o jakim mowa w art. 87 ust 12 lit. b i ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, stosując się do wskazówek zawartych w decyzji Kolegium, wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w S. z wnioskiem o udzielenie informacji, czy w okresie od [...] sierpnia 2021 r., w ewidencji oświadczeń PUP w S. widniało oświadczenie o powierzeniu pracy skarżącej oraz okresu na jaki powierzono wykonywanie pracy, jak również wezwał stronę do przedstawienia stempla w paszporcie, potwierdzającego złożenie wniosku na pozwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP oraz o dokument uprawniający do wykonywania pracy na terenie RP. W odpowiedzi na powyższy wniosek PUP w S. poinformował, że we wskazanym okresie nie ma wpisu do ewidencji oświadczeń oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi H. V..

W dniu 8 lutego 2022 r. strona dostarczyła kserokopię decyzji Wojewody Z. z dnia [...] stycznia 2022 r., o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do [...] stycznia 2025 r., kopię paszportu oraz oświadczenie (złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k., z którego wynika, iż nie występowała do Z. Urzędu Wojewódzkiego o status rezydenta.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, po ponownej weryfikacji wniosku strony organ ustalił, że V. H. jest obywatelką [...], która wraz z córką zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawczyni legitymowała się wizą wydaną na okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r., a w dniu [...] września 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy W dniu [...] maja 2021 r. Wojewoda [...] wydał stronie zezwolenie typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewoda [...] udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] stycznia2025 r., a w dniu 14 marca 2022 r. strona dostarczyła do organu kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".

Organ wskazał, że z dokumentacji wynika ponadto, iż w okresie objętym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego strona była i jest nadal zatrudniona w firmie J. M. na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409).

Dalej organ przytoczył treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa i wyjaśnił, że w jego ocenie V. H. nie spełniała żadnej ze wskazanych w tych przepisach przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi. Co prawda w okresie objętym wnioskiem, przebywała na terytorium RP legalnie i była legalnie zatrudniona w firmie J. M. z siedzibą w K. na podstawie umowy o pracę i zezwolenia typ A na pracę cudzoziemca na terytorium RP. Nie posiadała jednak żadnego z zezwoleń wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c, e oraz f u.p.p.w.d. ani nie posiadała karty pobytu, wobec czego nie spełniała przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi.

V. H. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że w jej ocenie spełnia kryteria do przyznania świadczenia, a wydana decyzja jest dla niej krzywdząca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] maja 2022 r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył art. 2 ust. 1 u.p.p.w.d. i wskazał, że skarżąca nie zalicza się do żadnej z wymienionych tam kategorii cudzoziemców, co oznacza, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż świadczenie wychowawcze w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji jej nie przysługuje.

Organ odwoławczy podkreślił, iż z przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu wynika, że nie każdy cudzoziemiec, który legalnie przebywa i jest legalnie zatrudniony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ma prawo do otrzymania świadczenia wychowawczego na swoje dzieci. Z treści art. 1 ust. 2 u.p.p.w.d. wynika, że warunkiem przysługiwania cudzoziemcowi prawa do świadczenia wychowawczego jest przynależność do któregoś z kręgu osób wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2, lit, a- f ww. ustawy. Brak przynależności do określonej grupy cudzoziemców powoduje niemożność skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego. Konsekwencją powyższego jest brak prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, do kręgu podmiotów. którym przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego należą jedynie cudzoziemcy spełniający choćby jeden z wymienionych warunków, tj.:

1) stosuje się do nich przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

- jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym,

- przebywają legalnie wraz z dziećmi na terytorium RP, w szczególności na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielony w związku z celami wynikającymi ze wskazanych przepisów ustawy o cudzoziemcach, tj.:

- w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji (art. 127 ustawy o cudzoziemcach) ,

- w celu wykonywania pracy w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (art. 139 a I lub art 139 o ust. 1 oraz art. 139 n ustawy, o cudzoziemcach),

- w celu korzystania z mobilności krótko terminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy o cudzoziemcach),

- w celu prowadzenia badań naukowych, lub w celu mobilności długoterminowej naukowca, o których mowa W art, 151 lub art. 151 b oraz art. 156 b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach,

3) którzy przebywają na terenie RP na podstawie wizy krajowej uzyskanej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,

4) lub posiadają kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".

Organ wyjaśnił następnie, że karta pobytu, zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to dokument wydany cudzoziemcowi, który uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy, zezwolenie na pobyt stały, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, ochronę uzupełniającą, zgodę na pobyt ze względów humanitarnych lub status uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ, w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty ustalił, że skarżąca wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła w dniu [...] września 2020 r., co oznacza że od dnia [...] września 2020 roku przebywa legalnie na terytorium RP, bowiem zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Jednak zdaniem organu odwoławczego nie była ona wówczas uprawniona do otrzymania świadczenia wychowawczego, bowiem sam fakt legalnego pobytu na terytorium RP wynikający z art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w świetle przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jej do tego nie legitymował.

W ocenie organu odwoławczego, pomimo legalnego przebywania na terytorium RP i legalnego wykonywania pracy, prawo skarżącej do otrzymania świadczenia wychowawczego zmaterializowało się dopiero w chwilą otrzymania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Zatem zasadnie odmówiono jej przyznania świadczenia we wskazanym w decyzji organu I instancji okresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, V. H. zarzuciła decyzji organu odwoławczego błędną interpretację art. 1 ust. 2, art. 3, art. 13a ust. 1, art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 2 u.p.p.w.d., poprzez przyjęcie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną uzasadniającą przyznanie skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przez przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 87 ust. 1 pkt 12 i art. 90 ust. 10 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, iż nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia jej sprawy przez SKO w S. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie twierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna.

Jej przedmiotem uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko – M. H. za okres od dnia [...] sierpnia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r.

Przyczyną nieuwzględnienia wniosku skarżącej w tym zakresie było ustalenie przez organ I instancji, że skarżąca, jakkolwiek przebywa na terenie RP legalnie i leganie pracuje, to jednak nie posiada karty pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy.

Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt – świadczenie, po uzyskaniu przez skarżącą prawa pobytu czasowego na terenie RP i wydaniu jej karty pobytu z potwierdzeniem dostępu do rynku pracy zostało przyznane, jednak decyzją o przyznaniu świadczenia nie objęto okresu od dnia złożenia wniosku do dnia uzyskania przez skarżącą karty pobytu. Kwestią sporną w badanej sprawie pozostaje zatem, czy w okresie od miesiąca złożenia wniosku do dnia uzyskania karty pobytu świadczenie wychowawcze mogło zostać skarżącej przyznane.

Należy przyznać organom rację, iż w świetle przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie przysługuje przede wszystkim obywatelom polskim, a także określonym w art. 2 pkt 2 kategoriom cudzoziemców. Niewątpliwie również, na podstawie art. 2 pkt 2 lit. d tej ustawy świadczenie może zostać przyznane cudzoziemcowi posiadającemu kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", w tym również – w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, takiemu cudzoziemcowi, który legitymuje się kartą pobytu wydaną wcześniej i nieposiadającą takiej adnotacji.

Zauważyć jednak należy, że istnieje kategoria cudzoziemców, którzy ubiegają się o przyznanie prawa do pobytu czasowego na terytorium RP, wystąpili do właściwego wojewody ze stosownym wnioskiem i oczekują na jego rozpatrzenie. Z urzędu Sądowi, ale też zapewne organom wiadomym jest, iż oczekiwanie na rozpatrzenie wniosku o prawo czasowego pobytu oraz zezwolenie na pracę jest znacznie wydłużone ze względu na dużą ilość wniosków.

Nie ulega, w świetle udzielonej przez Wojewodę Z., z dnia 28 października 2021 r. informacji, że skarżąca – w dniu [...] września 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Przy czym organ ten zaznaczył, że postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 114 ust. 1 obowiązującej ustawy o cudzoziemcach, według stanu prawnego na dzień ogłoszenia tekstu jednolitego w Dz. U. z 2020 r., poz. 35, co oznacza, że celem pobytu skarżącej na terytorium RP jest wykonywanie pracy. Jednocześnie Wojewoda potwierdził, że jej pobyt uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia stanie się ostateczna.

Nie jest również sporne, że do dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie został rozpoznany.

Zastosowanie zatem znajdzie art. 19 ust. 3 u.p.p.w.d., który stanowi, że w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest brak wydania dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym w odrębnych przepisach terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Organ wzywał bowiem skarżącą do przedłożenia karty pobytu, która jednak nie została skarżącej wydana z uwagi na to, że jej wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę był procedowany, a decyzja właściwego organu nie została wydana w przewidzianym przepisami terminie. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nastąpiło blisko rok przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zaakcentowania również wymaga, że skarżąca od dnia [...] maja 2021 r. legitymowała się, wydanym przez Wojewodę [...] zezwoleniem na pracę, ważnym do [...] grudnia 2022 r.

Wszystkie te okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, że skarżąca przebywała i pracowała na terytorium RP, w okresie, za który nie przyznano świadczenia legalnie, a brak karty pobytu i tym samym możliwości uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia spowodowany był opieszałością Wojewody w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powyższe, w świetle przytoczonego art. 19 ust. 3 u.p.p.w.d. nie może zatem obciążać skarżącej i stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Przyjęcie odmiennego poglądu naruszyłoby zasadę sprawiedliwości społecznej, stanowiącą immanentny składnik demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skarżąca dopełniła wszystkich formalności składając wniosek i bez własnej winy nie mogła uzyskać decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP przed złożeniem wniosku o świadczenie wychowawcze, choć spełniła kryteria do otrzymania takiego zezwolenia, o czym świadczy decyzja Wojewody z [...] stycznia 2022 r.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, bowiem stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. a przywołanej ustawy skarżąca, jako zwolniona obowiązku ich uiszczenia żadnych kosztów postępowania nie poniosła.