Wyrok z dnia 2024-07-03 sygn. I OSK 1405/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 504/22 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr SKO 4103/501/2022 w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 504/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr SKO 4103/501/2022 w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 3 czerwca 2022 r. mocą której uznano, że pobrane przez M.W. od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 marca 2022 r. kwoty świadczenia wychowawczego na czwórkę jej dzieci – O.S., S., O. i A. w wysokości 14.000 zł za nienależnie pobrane, zobowiązało skarżącą do ich zwrotu i orzekło co do istoty sprawy poprzez ustalenie, że wskazane świadczenia w tożsamej kwocie za tożsamy okres stanowią świadczenia nienależnie pobrane oraz orzekło o obowiązku ich zwrotu w tożsamym terminie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie zawierało natomiast orzeczenia w przedmiocie odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 24 lutego 2021 r. Burmistrz Miasta S. poinformował stronę o przyznaniu jej świadczeń wychowawczych na czwórkę dzieci na okres od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko. Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. skarżąca poinformowała organ I instancji o zmianie miejsca zamieszkania na W. od września 2021 r. Pismem z dnia 3 września 2021 r. - MOPS w S. przesłał do MOPS w W. dokumentację skarżącej oraz informację o zmianie miejsca zamieszkania. Od dnia 1 września 2021 r. MOPS w W. – jako właściwy miejscowo – wypłacał skarżącej świadczenia wychowawcze na czwórkę jej dzieci. Jednocześnie MOPS w S. nadal wypłacał skarżącej świadczenia w pełnej wysokości, mimo zgłoszenia zmiany miejsca zamieszkania. Organ odwoławczy, przywołując treść przepisu art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej "u.p.p.w.d.") podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na nie branie pod uwagę świadomości strony, co do spełnienia przesłanek ustawowych, ani nie ocenianie skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego, gdyż zawarte w tym przepisie pojęcie nienależnie pobrane świadczenie jest pojęciem o charakterze obiektywnym. W oparciu o powyższe organ uznał, że skarżąca pobrała świadczenie w podwójnej wysokości na każde dziecko, co skutkowało uznaniem świadczeń za nienależnie pobrane. Organ, powołując treść art. 25 ust. 3 u.p.p.w.d. uznał, że skoro przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, odsetek nie nalicza się.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła M.W.

Sąd I instancji uznał skargę za nieuzasadnioną wskazując, że użyte w art. 25 ust. 1 pkt 6 u.p.p.w.d. określenie "brak prawa do świadczenia wychowawczego" obejmuje wszystkie przypadku, w których osobie nieuprawnionej przyznano lub wypłacono świadczenie wychowawcze, a więc osobie, która nie miała prawa do świadczenia ubiegając się o nie. Sąd, zwracając uwagę na szczególne okoliczności sprawy podniósł, że pomimo dochowania przez stronę wymogu powiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania organ omyłkowo wypłacał jej świadczenia. W opinii Sądu, w tych okolicznościach skarżąca miała lub co najmniej winna mieć świadomość, że wypłacone jej jako kolejne (równoległe) świadczenia są jej nienależne. Przepis art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi bowiem, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko. Skarżąca składając wniosek o tym fakcie wiedziała i miała świadomość, że należne jej świadczenia obejmują wskazaną kwotę wypłacaną na jedno dziecko. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, uchyla konieczność dokonywania szczególnych ustaleń czy badań w zakresie świadomości skarżącej, nie chodzi tu bowiem o brak zrozumienia zasad przyznawania świadczeń, właściwych pouczeń, co do okoliczności wpływających na przyznane prawo do świadczeń, ale o fakt pobrania dodatkowego świadczenia ponad to, które wynika z ustawy. Co istotne nie dotyczy to jednego czy dwóch miesięcy ale jedenastu, zatem niemalże roku. Wniosek ten potwierdza także treść pisma organu datowanego na dzień 3 września 2021 r. informującego, że dalsza realizacja świadczeń będzie dokonywana przez nowy organ, zaś ostatnia wypłata przez Szczawno została zrealizowana za sierpień 2021 r. Sąd uznał argumentację skarżącej, że nie miała wiedzy o środkach wpływających na jej rachunek za nieprzekonującą. Skarżąca nie dołożyła bowiem należytej staranności w tym zakresie, co uchyla zarzut powoływania się brak świadomego działania. Skarżąca miała co najmniej możliwość stwierdzenia, że na jej rachunku widnieje kwota świadczeń w podwójnej wysokości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła M.W. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji jego zastosowanie wskutek czego skarżąca została zobowiązana do zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego, w sytuacji gdy skarżąca nie ponosiła jakiejkolwiek winy oraz nie dopuściła się świadomego wprowadzenia w błąd organu oraz nie podała nieprawdy, a do wypłaty świadczenia doszło wyłącznie na skutek wadliwej organizacji pracy organu oraz błędu pracownika OPS w S., za co skarżąca obiektywnie nie może ponosić odpowiedzialności.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji jedynie naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.

Skarga kasacyjna zarzucając Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. wskazuje na pominięcie zarówno przez organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji braku winy skarżącej oraz jej świadomego działania w pobieraniu podwójnego świadczenia wychowawczego na czwórkę jej dzieci.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie zaś do przepisu ust. 2 pkt 6 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.

Sąd I instancji odwołał się w zakresie wykładni powyższych przepisów do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym błędne jest stanowisko utożsamiające pojęcie "nienależnego świadczenia" z pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Pojęcia te nie są tożsame. W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Osoba, która nienależnie pobrała świadczenie to osoba, która była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje. Innymi słowy, o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje. Taka była generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i przez jej pryzmat należało rozważać każdą z podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Należy jednak zauważyć, że po nowelizacji u.p.p.w.d. pojęcie świadczenia nienależnie pobranego, w większości przypadków, nie odnosi się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Ustawodawca z dniem 1 lipca 2019 r. wprowadził nową przesłankę warunkującą powstanie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, iż nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania.

Na uwagę jednak zasługuje fakt, że dodanie w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. punktu 6 nastąpiło jednocześnie z uchyleniem w art. 25 ust. 2 tej ustawy punktów 1, 1a i 4 oraz zmianą treści punktu 5 (art. 1 pkt 23 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.; Dz.U. poz. 924, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2019 r.). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3387, nie ma wyjaśnienia odnoszącego się do wprowadzanych zmian. Analiza tych regulacji pozwala jednak na stwierdzenie, że uchylenie pkt 1a związane jest z wyeliminowaniem przez ustawodawcę kryterium dochodowego uzależniającego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zmiana pkt 5 wynika wyłącznie z tego, że w obecnym stanie prawnym nie wydaje się już decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie wychowawcze, a osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze otrzymuje informację o przyznaniu tego świadczenia. Jeśli chodzi o pozostałe dwie zmiany w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., tj. uchylenie pkt 1 i 4, można wywieść, że nie stanowią one bezpośredniej konsekwencji wprowadzonych rozwiązań programu "Rodzina 500+" zmierzającego do objęcia ustawą wszystkich dzieci do 18. roku życia. Ustawodawca zrezygnował bowiem z przesłanki pozwalającej uznać za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) oraz świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pkt 4). W ich miejsce ustawodawca wprowadził nową przesłankę określoną w pkt 6 nakazującą traktować jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Z tak dokonanej zmiany ustawowej uprawniony wydaje się wniosek, że w szeroko ujętej podstawie "braku prawa do tego świadczenia" mieści się również treść dotychczasowych przesłanek zawartych w pkt 1 i 4. I o ile w przypadku regulacji zamieszczonej w uchylonym art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ponieważ nie przewiduje ona w ogóle takich przesłanek, o tyle w przypadku regulacji art. 25 ust. 2 pkt 1 istotne jest nie tylko, że doszło do wypłaty świadczenia mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także musi wystąpić świadomość osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje.

Zauważenia wymaga przy tym, że przesłanka wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. ma charakter nieostry. Określenie "brak prawa do świadczenia wychowawczego" będzie obejmowało wszystkie przypadki, kiedy osobie nieuprawnionej przyznano lub wypłacono świadczenie wychowawcze, a więc osobie, która nie miała prawa do świadczenia wychowawczego ubiegając się o nie albo to prawo utraciła w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego. Językowe brzmienie przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. pozwala wręcz na uwagę, że przesłanka ta została ukształtowana w taki sposób, że pojemnością w istocie obejmuje także sytuacje wynikające z art. 25 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 u.p.p.w.d. Wszystkie wiążą się bowiem z pierwotnym albo wtórnym brakiem prawa do świadczenia wychowawczego na skutek okoliczności wymienionych w tych przepisach.

Mając na uwadze powyższe, nie można uznać, że wykładnia art. 25 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. dokonana przez Sąd I instancji była nieuprawniona. Niezależnie jednak od wyniku wykładni powyższych przepisów, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia, gdyż w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podjął trafne rozstrzygnięcie oddalając skargę. Sąd prawidłowo bowiem uznał, że skarżąca w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 marca 2022 r. pobierała świadczenia wychowawcze na czwórkę swoich dzieci w podwójnej wysokości. Nie umyka Sądowi odwoławczemu fakt, że skarżąca pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. poinformowała organ o zmianie swojego miejsca zamieszkania od dnia 1 września 2021 r. na W. i od tego miesiąca MOPS w W. wypłacał jej świadczenie wychowawcze. Istotnym jest jednak, że MOPS w S. (poprzednie miejsce zamieszkania) nadal wypłacał skarżącej świadczenie wychowawcze na dzieci. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie może stanowić o tym, że pobierane przez skarżącą świadczenie w podwójnej wysokości (wypłacane przez dwa organy jednocześnie) było świadczeniem należnym, skarżąca była uprawniona do jego pobierania a co za tym idzie nie może być zobowiązana do jego zwrotu z uwagi na błąd organu. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skarżąca składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci miała świadomość o treści art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d. statuującym o wysokości świadczenia przysługującego miesięcznie na jedno dziecko – 500 zł. Nie ulega również wątpliwości, że organ – MOPS w S. – nie był uprawniony do wypłacania skarżącej świadczenia, jednakże zauważyć należy skarżąca, mając świadomość, że na jej konto wpływa nie 2000 zł a 4000 zł winna była tę różnicę zauważyć i poczynić odpowiednie kroki w postaci poinformowania organu o zaistniałej sytuacji a w konsekwencji zwrotu nieprzysługującego jej świadczenia.

Trafnie również organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 25 ust. 3 u.p.p.w.d. od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, 5 i 6, są naliczane odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu organu przyznającego świadczenie wychowawcze. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, zatem zasadnie odsetki nie zostały naliczone.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.