Wyrok z dnia 2023-07-26 sygn. I OSK 450/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 399/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r. nr SKO.ŚR/4111/1357/2019 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 399/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r. nr SKO.ŚR/4111/1357/2019 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 18 października 2019 r. orzekającą o odmowie przyznania [...] świadczenia wychowawczego na dziecko: [...] (PESEL 11272708622) w okresie od 1 października 2018 r do 31 marca 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2018 r. [...] zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci [...] i [...]. Równocześnie wpisał jak członka rodziny swojego syna z pierwszego małżeństwa [...] (PESEL 05312803958). Zdaniem organu, nie było możliwe uznanie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na [...] jako kolejne dziecko w rodzinie – za podany okres – przy przyjęciu, iż w składzie rodziny znajduje się pierwsze dziecko: [...], co do którego Sąd nie orzekł o opiece naprzemiennej, zaś jego opiekę przyznał matce.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można było stwierdzić, iż skarżący sprawował opiekę naprzemienną nad synem [...]. Nie było zatem możliwe przyznanie mu za podany okres świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko w rodzinie [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, i art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten bezwzględnie wymaga istnienia orzeczenia sądu powszechnego o opiece naprzemiennej w sytuacji, gdy o świadczenie wychowawcze ubiega się rodzic któremu nie ograniczono zakresu wykonywania władzy rodzicielskiej i który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem w mniej więcej równych, powtarzających się i następujących po sobie okresach. Przy dokonywaniu wykładni powyższych przepisów całkowicie pominięta została ich wykładnia celowościowa, która winna zostać dokonana w oparciu o art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 48, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

lI. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a i 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organy administracji nie rozstrzygnęły wątpliwości dotyczących normy prawnej na korzyść strony pomimo, że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron ani interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, oraz prowadziły postępowanie w sposób sprzeczny z zasadami budowania zaufania do władzy publicznej i równego traktowania.

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9,10 § 1, 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o niepełny materiał dowodowy. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dowody wskazujące na fakt sprawowania opieki naprzemiennej (o co wnosił skarżący) ani faktu, że pozbawiono skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W miejsce powyższego Sąd uznał, że dowody na okoliczność faktycznego sprawowania opieki naprzemiennej nie zostały wykazane przez skarżącego w odwołaniu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy świadczenie wychowawcze na dziecko przysługuje w przypadku, gdy w orzeczeniu sądu powszechnego odnoszącym się do rozwiązania związku małżeńskiego pomiędzy rodzicami brak jest ustanowienia opieki naprzemiennej.

Zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. obowiązującego w dniu wydania decyzji "(...) w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". Powyższa regulacja ma charakter wyjątkowy i w żadnym aspekcie nie powinna podlegać wykładni rozszerzającej. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r.), celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia.

Dołączony do akt sprawy wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie XI Wydział Cywilny - Rodzinny w sprawie o sygn. akt XIC 1789/09 został wydany w dniu 18 grudnia 2009 r. i przy określaniu sposobu sprawowania opieki nie posługuje się terminem "opieka naprzemienna", a zatem mając na względzie rozpoznawaną przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawę należało przeanalizować, czy wyrok ten wskazuje na powtarzające się, porównywalne okresy zamieszkiwania dziecka kolejno u każdego z rodziców. Konieczne jest przy tym odróżnienie wykonywania opieki naprzemiennej od innych form realizacji opieki nad dzieckiem w ramach wykonywania władzy rodzicielskiej przez rozwiedzionych rodziców.

W wyroku rozwodowym Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad [...] matce dziecka [...], zastrzegając dla ojca [...] prawa do kontaktów z synem dwa razy w tygodniu po 4 godziny w dni powszednie, w dwie soboty i dwie niedziele miesiąca, przez 2 tygodnie wakacji i jeden tydzień ferii zimowych. Ta okoliczność kazała wykluczyć, że wskazane orzeczenie rozstrzygało o cyklicznym zamieszkiwaniu dziecka z każdym rodziców w określonych, porównywalnych okresach. Powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej matce wskazuje na stałe przebywanie dziecka u matki, a pobyty u ojca miały charakter doraźny. Również wskazany sposób kontaktów ojca z synem nie wskazuje na cykliczność zamieszkiwania dziecka u każdego z rodziców, a w konsekwencji na naprzemienność opieki, choć wskazuje na powtarzalny charakter spotkań z ojcem i pobytów u niego. Okresy tych pobytów nie są jednak porównywalne z okresami zamieszkiwania z matką.

Tym samym w przedmiotowej sprawie na dzień złożenia wniosku – co słusznie zauważył Sąd I instancji – z wyroku rozwodowego wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad pierwszym synem wnioskodawcy [...] powierzono jedynie matce, a ojcu przyznano prawo do kontaktu z dzieckiem w rozmiarze określonym w wskazywanym wyżej wyroku. Zmiana powyższego nastąpiła dopiero w 2019 r., kiedy to Sąd Rejonowy dla Krakowa Śródmieścia III Wydz. Rodzinny i Nieletnich prawomocnym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt III Nsm 568/18/S zatwierdził ugodę zawartą w dniu 28 marca 2019 r. pomiędzy skarżącym, a [...] o wykonywaniu władzy rodzicielskiej i kontaktach z małoletnim [...].

Z przepisu art. 2 ust. 16 u.p.p.w.d. wynika, iż przez opiekę naprzemienną rozumieć należy nie tylko powtarzalne, ale też porównywalne okresy jej sprawowania. W przedmiotowej sprawie natomiast skarżący oprócz przedstawienia ugody mediacyjnej z 2019 r. wraz z porozumieniem o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem (k. 21, 19), w której mowa jest jedynie o "wspólnej opiece", nie wykazał, aby faktycznie tę opiekę naprzemienną sprawował. Skoro zaś na 365 dni przypadających na rok kalendarzowy – czas wykonywania opieki nad synem przez skarżącego to ok. 82 dni w ciągu roku – to zgodzić się należało z organami orzekającymi w sprawie, że w tamtym momencie skarżący de facto opieki naprzemiennej nie sprawował. "Opieka naprzemienna" jest taką sytuacją, w której rodzice żyjący w rozłączeniu, sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach i że obojgu rodzicom pozostawiono wykonywanie władzy rodzicielskiej, czyli chodzi o faktyczne zamieszkiwanie dziecka z obojgiem rodziców na przemian, ustalenie względnie równego podziału opieki i obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. W konsekwencji powyższego, w zestawieniu właściwych przepisów ustawy oraz faktów (opieka ok. 82 dni w roku) organy obu instancji, a za nimi Sąd I instancji prawidłowo uznały, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można było stwierdzić, iż skarżący sprawował opiekę naprzemienną nad synem [...]. Tym samym nie było możliwe przyznanie skarżącemu za wskazany okres (1 października 2018 r. – 31 marca 2019 r.) świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie, [...]. Odmówić słuszności należało zatem zarzutowi błędnej wykładni art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, i art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Przepis ten wprost przewidywał, że zaliczenie dziecka jednocześnie do rodzin obojga rodziców rozwiedzionych ma miejsce, gdy sprawują oni nad dzieckiem opiekę naprzemienną zgodnie z orzeczeniem sądu. Koniecznym warunkiem do ustalenia tej formy opieki jest wobec tego istnienie orzeczenia sądu. Na gruncie przepisów powołanej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób jest w danym przypadku faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny – są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi na podstawie przepisów prawa rodzinnego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji, w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 947/17, z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17, z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1669/17, z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2088/17, z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17, z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 575/18, z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1230/17, z dnia 11 kwietnia 2019 r. I OSK 2032/17, z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt I OSK 61/18 oraz z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2924/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela.

Za bezpodstawne uznać należało również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a i 8 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9,10 § 1, 77 § 1 k.p.a. Wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony organ ma obowiązek w sytuacji, gdy one powstaną - w niniejszej sprawie wątpliwości interpretacyjnych odnośnie przepisów ani wątpliwości odnośnie stanu faktycznego nie było. Sytuacja skarżącego, w świetle obowiązujących w tamtym momencie przepisów, tj. na dzień złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na drugie dziecko (13 sierpnia 2018 r.) była jasna i klarowna. Organy orzekły prawidłowo w zgodzie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, a wskazanymi w skardze kasacyjnej jako naruszone. Stąd za prawidłowe należało również uznać orzeczenie Sądu I instancji podtrzymujące stanowisko orzekających w sprawie organów, które w całości popiera Sąd odwoławczy. Trudno się również zgodzić z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd wojewódzki przepisu tego nie stosował, nie mógł go zatem naruszyć. Natomiast postępowanie zostało przeprowadzone w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. i trudno się również przychylić do argumentu zarzutu, że skarżącego pozbawiono możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Skoro skarżący złożył, w terminie, zatem skutecznie odwołanie, to mógł również dołączyć do niego wszelkie dokumenty i dowody mogące, w jego opinii, potwierdzić sposób sprawowania opieki nad synem, czego skarżący nie zrobił, mimo argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji odnośnie opieki sprawowanej przez 82 dni w roku. Nie dołączenie takowych nie stanowi jednak o naruszeniu zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., zaś zainteresowanie swoją sprawą powoduje, że wnioskodawca/skarżący jest na bieżąco z tokiem postępowania. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, że w przypadku zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie (por. tezy wyroków NSA: z dnia 3 marca 2023 r. II GSK 1435/19, LEX nr 3514977; z dnia 25 stycznia 2023 r. II OSK 2435/21, LEX nr 3509151).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.