Wyrok z dnia 2023-09-19 sygn. I OSK 1713/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Karol Kiczka del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1403/20 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P.T. kwotę 240 (dwieście czterddzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. oddalił skargę P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] października 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na synów na okres 2019/2021, uznając, że orzeczona w wyroku rozwodowym opieka rozwiedzionych rodziców nie daje podstaw do uznania jej za wykonywaną w porównywalnych okresach.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, że wyrokiem rozwodowym ustalone zostało miejsce zamieszkania synów z matką, przy czym skarżącego zobowiązano do płacenia alimentów na wspólne dzieci. W ocenie organu odwoławczego nie pozwala to na stwierdzenie, że wykonywana opieka jest opieką naprzemienną uprawniającą do uzyskania podzielonego świadczenia.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że przez opiekę naprzemienną należy rozumieć sytuację, w której rodzice żyjący w rozłączeniu, w separacji lub będący po rozwodzie sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach, i że obojgu rodzicom pozostawiono wykonywanie władzy rodzicielskiej.

W ocenie Sądu treść orzeczenia rozwodowego ustalającego zasady opieki nad synami nie pozwala uznania tej opieki za naprzemienną pomimo wykonywania jej w powtarzalnych okresach. Jego zdaniem opieka wykonywana przez matkę pozostaje w większym zakresie niż sprawowana przez skarżącego. W ocenie Sądu istotną okolicznością w sprawie było również przyznanie byłej żonie skarżącego alimentów na każdego z synów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dalej: ustawa o pomocy, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że warunkiem koniecznym do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dzieci jest wskazanie wprost przez sąd powszechny w wyroku orzekającym o rozwodzie związku małżeńskiego, że rodzice sprawują "opiekę naprzemienną" nad dziećmi;

2) art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przesłanki uznania opieki sprawowanej przez skarżącego nad dziećmi za "opiekę naprzemienną" nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione z uwagi na to, że w wyroku orzekającym o rozwodzie związku małżeńskiego zawartego z matką dzieci sąd powszechny nie orzekł wprost o "opiece naprzemiennej";

3) art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy w zw. z art. 2 i art. 18 oraz art. 31 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu jako ojcu nie przysługuje świadczenie wychowawcze na dzieci, mimo że pełni opiekę nad dziećmi w porównywalnych względem matki i powtarzających się okresach, co narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej oraz godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności;

4) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego i dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje "opieka naprzemienna", podczas gdy z dowodów pominiętych przez organ, takich jak kalkulacja czasu przyznanego skarżącemu na sprawowanie opieki nad dziećmi czy treść wyroku rozwodowego wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad dziećmi w porównywalnych względem matki i powtarzających się okresach;

5) art. 151 ppsa w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 kpa polegające na oddaleniu skargi w sytuacji naruszenia przez organ fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady legalizmu (praworządności) oraz działania organów w sposób budzący zaufanie do stron, przez odmienne potraktowanie skarżącego i matki dzieci mimo istnienia tożsamych stanów faktycznych i prawnych, w tym istnienia tego samego prawa i obowiązku obojga rozwiedzionych rodziców do sprawowania opieki nad dziećmi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Jednocześnie stosownie do treści art. 5 ust. 2a analizowanej ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Przesłanka opieki naprzemiennej była w orzecznictwie rozbieżnie rozumiana. Stawiany był zarówno warunek, aby tego rodzaju opieka wyraźnie była orzeczona przez sąd powszechny, jak i dopuszczono, aby orzeczenie sądu regulujące sposób opieki nad dzieckiem przez rodziców żyjących osobno, mimo braku posłużenia się przez ten sąd określeniem "opieka naprzemienna", podlegało analizie w postępowaniu administracyjnym i ocenie, czy orzeczone formy sprawowania pieczy nad dzieckiem i jej organizacja wskazują na naprzemienne zamieszkiwanie dziecka u każdego z rodziców. Wskazówką dla tego, jak rozumieć opiekę naprzemienną, są znowelizowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego : art. 582⊃1; § 4, art. 598⊃2;⊃2;, art. 756⊃2; § 1 pkt 3 wskazujące na stan, w którym dziecko w powtarzających się okresach mieszka z każdym z rodziców. Podkreślić należy, że jest to stan, którego nie da się sprowadzić do kwestii kontaktów z dzieckiem. Opieka naprzemienna związana jest bowiem z wykonywaniem władzy rodzicielskiej i sprawowaniem pieczy nad dzieckiem. W przypadku pieczy naprzemiennej chodzi właśnie o cykliczne, naprzemienne zamieszkiwanie dziecka z każdym z rodziców (A. Pośpiech [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2021, art. 107).

Forma opieki naprzemiennej jest możliwa do ustalenia także w porozumieniu o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej (planie wychowawczym), przedkładanym i zaaprobowanym przez sąd oraz w ugodzie zawartej przed sądem. (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., I OSK 4362/18).

Analiza przepisów art. 4 i 5 ust. 2a ustawy o pomocy wskazuje, że podzielone świadczenie wychowawcze przysługuje obojgu rodzicom, jeżeli orzeczenie sądu w przedmiocie opieki nad dzieckiem przewiduje sprawowanie przez rodziców opieki nad wspólnym dzieckiem w porównywalnych powtarzających się okresach, przy czym obowiązujące przepisy nie wymagają równego podziału obowiązków czy czasu wykonywania opieki przez poszczególnych rodziców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1327/21, z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4362/18, czy z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 279/22), ale sprawowaną opiekę ma cechować cykliczność i naprzemienność opieki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1161/21). Zauważyć także należy, że orzeczenie sądowe, z którego ma wynikać opieka naprzemienna obojga rodziców, nie musi posługiwać się tym określeniem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 843/20 oraz I OSK 844/20).

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie kontakty skarżącego z dziećmi zostały określone wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie VI Wydziału Cywilnego Rodzinnego Odwoławczego z [...] kwietnia 2018 r. w ten sposób, że dzieci pozostają pod opieką skarżącego w każdy drugi i czwarty weekend, w każdą środę z nocowaniem, w każdy pierwszy i trzeci czwartek miesiąca do godz. 20:00, przez połowę wakacji oraz ferii zimowych oraz we wszystkie święta naprzemiennie bądź w równym wymiarze czasowym z ich matką. Analiza czasu spędzanego przez wspólne dzieci pod opieką ich matki oraz skarżącego wskazuje, że okresy te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać za porównywalne, chociaż okresy te nie są sobie idealnie równe.

Nie można również zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że o braku opieki naprzemiennej świadczy przyznanie matce wspólnych synów od skarżącego alimentów na każde z dzieci. Odnotować bowiem należy, że fakt przyznania alimentów i ich wysokość są pochodną potrzeb uprawnionego do uzyskania alimentów (tu: wspólnych synów rozwiedzionych małżonków) oraz możliwości zarobkowych zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych.

Tym samym opieka wykonywana przez rozwiedzionych małżonków spełnia wymogi opieki uprawniającej do uzyskania podzielonego świadczenia na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy.

W świetle powyższych ustaleń, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ocena zgromadzonych w sprawie dowodów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszała bowiem standardy wyznaczone przepisem art. 80 kpa.

Za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 kpa. Zauważyć bowiem należy, że zarzut ten został oparty na argumentacji nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji rozwiedzionych małżonków na tle art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy. Skoro zatem, jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie, okresy opieki sprawowanej nad synami przez rozwiedzionych rodziców są porównywalne i uprawniają ich do uzyskania podzielonego świadczenia, to niezasadne było różnicowanie pozycji rodziców w sposób, w jaki uczyniły to orzekające w sprawie organy. Oznacza to, że postępowanie organów naruszało zarówno zasadę działania organów w sposób budzący zaufanie do stron oraz zasadę legalizmu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy w zw. z art. 135 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 14 października 2019 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy wezmą pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie rozumienia pojęcia opieki naprzemiennej w kontekście sposobu wykonywania tej opieki wynikającej z wyroku rozwodowego.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.