Wyrok z dnia 2024-03-01 sygn. II SA/Gl 1701/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr SKO.PS/41.5/836/2023/15951/ŁK w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr SKO.PS/41.5/836/2023/15951/ŁK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. M. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej – organ I instancji, Burmistrz) z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] odmawiającą skierowania A. M. do Domu Pomocy Społecznej [...] w B., znajdującego się w B. przy ul. [...].

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił skierowania jej do wskazanego w podaniu DPS-u, tj. Domu Pomocy Społecznej [...] w B.. W uzasadnieniu przyznano, że obecnie Wnioskodawczyni spełnia warunki umieszczenia w DPS-ie, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm. – dalej u.p.s.). Jak bowiem ustalono, Skarżąca wymaga całodobowej opieki, gdyż cierpi na choroby krążenia, nadciśnienie, zaburzenia depresyjne i inne choroby przewlekłe, a także z racji na orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Ponadto uznano, że Wnioskodawczyni nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, ponieważ wymaga pomocy przy przygotowaniu i spożywaniu posiłków, przemieszczaniu się, korzystaniu z toalety, myciu i kąpieli całego ciała, ubieraniu się. Jedyną przyczyną nieuwzględnienia wniosku Skarżącej – jak wskazał organ I instancji - jest odmowa podpisania umowy z datą bieżącą przez podmiot prowadzący wspomniany DPS w przedmiocie zapewnienia Wnioskodawczyni całodobowej opieki. Stowarzyszenie [...] (dalej – Stowarzyszenie) wyraziło gotowość zawarcia takiej umowy, ale z datą wsteczną, tj. od kwietnia 2022 r.

W odwołaniu z dnia 29 czerwca 2023 r. Skarżąca wyraziła dezaprobatę dla odmowy umieszczenia jej w DPS-ie. Wniosła w nim o uchylenie decyzji Burmistrza i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez skierowanie jej do przedmiotowego DPS-u z obowiązkiem rozliczenia jej pobytu począwszy od kwietnia 2022 r., zgodnie ze złożonym w marcu 2022 r. wnioskiem o skierowanie, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania Skarżąca podkreśliła, że już w chwili składania wniosku kwalifikowała się do uzyskania skierowania do DPS-u, czego dowodzi zaświadczenie lekarskie z dnia 7 lipca 2022 r. Niezależnie od tego zauważyła, że organ I instancji skierował ją do DPS-u [...] na mocy decyzji z dnia 9 sierpnia 2018 r. ze względu na zły stan zdrowia. Z racji na to, że jest ona w podeszłym wieku trudno zakładać, że od 2018 r. uległ on poprawie.

Skarżąca wskazała, że na dzień 17 marca 2022 r. nie było i nie jest jej stać na ponoszenie kosztów pobytu w DPS-ie. Poza skromną emeryturą nie dysponuje ona oszczędnościami, czy też jakimkolwiek majątkiem. W DPS-ie [...] przebywa jedynie dzięki dobrej woli placówki. Zauważyła, że nie utrzymuje żadnych kontaktów z wnukiem, który nie pomaga jej finansowo.

W dalszej części odwołania podniesiono, że Stowarzyszenie jest gotowe na zawarcie stosownej umowy z datą bieżącą, przy jednoczesnym rozliczeniu pobytu Skarżącej w DPS-ie [...] od kwietnia 2022 r. Poza tym – jej zdaniem - prawo dopuszcza zawarcie umowy z inną datą jej obowiązywania. Jak zaznaczono, najistotniejszą kwestia jest chwila złożenia wniosku, nie zaś czas trwania załatwienia przez organ danej sprawy. Podkreśliła, że jej stan zdrowia, a także więź z pracownikami placówki i pensjonariuszami budowana jest od 2018 r. i stanowi o niezasadności przenoszenia jej do innego DPS-u, tj. zaproponowanego przez organ I instancji.

Kolegium decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jej motywach organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny. Dostrzeżono, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma art. 65 ust. 2 u.p.s. Według Kolegium skierowanie i umieszczenie Wnioskodawczyni w niepublicznym DPS-ie [...] stanowiłoby naruszenie przepisów prawa, gdyż dostępne jest miejsce w placówce publicznej zlokalizowanej w D. Podkreślono również, że Skarżąca nie wykazał, że środki uzyskane ze sprzedaży nieruchomości położonej w Z. uległy wyczerpaniu. W końcowej części decyzji pouczono Skarżącą, że niniejsze rozstrzygniecie dotyczy wyłącznie odmowy skierowania do DPS-u [...] w B. i nie stanowi przeszkody do ubiegania się o skierowanie do DPS-u na zasadach ogólnych określonych w ustawie o pomocy społecznej.

W skardze z dnia 15 września 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawczyni zarzuciła decyzji Kolegium:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, skutkujące zaniechaniem ustalenia, iż zachodzą w sprawie okoliczności przemawiające za skierowaniem Skarżącej do Domu Pomocy Społecznej [...] w B., a przeto za koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo zachodzenia podstaw do umieszczenia Skarżącej w Domu Pomocy Społecznej [...] w B.

Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi dokonując wykładni art. 54 ust. 2 u.p.s. podkreślono, że wskazane w nim przesłanki warunkujące umieszczenie w danym DPS-ie (tj. szczególne okoliczności sprawy oraz konieczność oczekiwania na miejsce w DPS zlokalizowanym najbliżej dotychczasowego miejsca zamieszkania) nie muszą wystąpić kumulatywnie. W tym kontekście uznano, że organ I instancji dysponował możliwością umieszczenia Skarżącej w DPS-ie [...], gdyż przemawiały za tym okoliczności sprawy. Wnioskodawczyni wskazywała bowiem, iż przebywa w DPS-ie [...] od 2018 r., gdzie jest otoczona dobrą opieką, dobrze się czuje w miejscu swego pobytu i z lękiem myśli o jego zmianie. Podkreślono, że okoliczności te winny mieć szczególne znaczenie z uwagi na wiek, a także stan zdrowia Skarżącej, a lęk przed zmianą pobytu może wywrzeć negatywny wpływ. Zwrócono uwagę, że decyzja, jak i umowa stanowią odrębne podstawy pobytu Skarżącej w DPS-ie [...]. Zauważono ponadto, że kwestia wykazania posiadania środków finansowych pochodzących ze sprzedaży nieruchomości nie była przedmiotem postępowania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

Spór nie dotyczy oceny stanu faktycznego pod kątem istnienia podstaw do umieszczenia Skarżącej w DPS-ie. Organy są bowiem zgodne co do tego, że Wnioskodawczyni spełnia kryteria z art. 54 ust. 1 u.p.s. warunkujące umieszczenie osoby w DPS-ie. Kolegium neguje natomiast możliwość skierowania Skarżącej do DPS-u prowadzonego przez podmiot niepubliczny, w sytuacji dysponowania przez organ gminy miejscem w placówce publicznej, która zapewni Skarżącej właściwą opiekę. Zdaniem organu odwoławczego, odmienne stanowisko stanowi naruszenie art. 65 ust. 2 w związku z art. 54 ust. 2 u.p.s.

Z kolei Wnioskodawczyni prezentuje pogląd, że ustawodawca w treści art. 54 ust. 2 u.p.s. obok ogólnej zasady, którą należy się kierować przy wyborze DPS-u, określił również od niej odstępstwo. Jest ono podyktowane – jak zauważyła Skarżąca - "okolicznościami sprawy wskazującymi inaczej". Zdaniem Skarżącej, takie podstawy do zastosowania wyjątku od ogólnej reguły wstąpiły w sprawie. Za skierowaniem jej do DPS-u [...] przemawiać ma to, że przebywa w nim od 2018 r. Dodatkowo zwróciła uwagę na więź jaką nawiązała z pracownikami tej placówki oraz jej pensjonariuszami. Ponadto uzasadniać ma to, że lęk przed zmianą pobytu może negatywnie wpłynąć na jej stan zdrowia.

Przystępując do rozważań przyjdzie wskazać, że w myśl art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jak zaznaczono wcześniej, organy nie kwestionują tego, iż Skarżąca kwalifikuje się do umieszczenia w DPS-ie. Dlatego też zagadnienie to nie będzie przedmiotem dalszych dywagacji.

Zajmując się kwestią stanowiącą przedmiot sporu podnieść należy, że zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s., kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem art. 54 ust. 2a u.p.s., chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wspomniany art. 54 ust. 2a u.p.s. stanowi z kolei, że w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s., kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące.

Z treści tych przepisów wywieść należy, że organ kierując daną osobę do domu pomocy społecznej winien wziąć pod uwagę nie tylko położenie placówki względem miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki oraz czas oczekiwanie na miejsce w niej. Otóż wskazanym jest, aby wziął również pod uwagę okoliczności wskazane w art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., tj. zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 872/19, Lex nr 2745250). Niemniej osoba kierowana powinna być świadoma, że udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie ma charakteru życzeniowego. Organ działa w warunkach ograniczonych środków i możliwości, uwzględniając potrzeby świadczeniobiorców, o ile odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 54). Podnieść należy, że zwrot "okoliczności sprawy wskazują inaczej", o którym mowa w art. 54 ust. 2 u.p.s., odnosi się do kwestii lokalizacji domu pomocy społecznej wykraczającej poza lokalizację najbliższą, ze względu na miejsce zamieszkania opiekunów prawnych osoby kierowanej. Nie odnosi się natomiast do przesłanek z art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. badanych w odrębnej sprawie o umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2721/21, Lex nr 3328278).

W sprawie zwrócić należy również uwagę na art. 65 ust. 2 zd. 1 u.p.s. Zgodnie z nim w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. Wykładnia tego uregulowania prowadzi do wniosku, że zasadą jest kierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot publiczny lub niepubliczny działający na zlecenie, o ile taki działa na terenie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej. Jeśli natomiast na terenie gminy lub powiatu nie ma odpowiedniego domu pomocy społecznej, to gmina może kierować osobę do położonego na terenie innego powiatu: publicznego domu pomocy społecznej, niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 110/20, Lex nr 2977140; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 1164/17, Lex nr 2625921; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2493/17, Lex nr 2486417). Inaczej rzecz ujmując, skierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot niepubliczny może nastąpić dopiero wtedy, gdy nie ma miejsc w domach o zasięgu gminnym lub powiatowym, a więc placówkach publicznych prowadzonych przez samorząd lokalny (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 65).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić jeszcze raz należy, że bezspornym jest to, że Wnioskodawczyni spełnia warunki do skierowania jej do domu pomocy społecznej, o których mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s. Wiadomym jest również, że placówka wskazana we wniosku Skarżącej ma charakter niepubliczny i nie jest prowadzona na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że organ I instancji stosownie do dyspozycji art. 54 ust. 2 u.p.s. skierował Skarżącą do placówki publicznej odpowiedniego typu, czego dowodzi decyzja z dnia 7 lutego 2023 r. o skierowaniu jej do Domu Pomocy Społecznej [...] w D. Skarżąca odmówiła jednak umieszczenia w tej placówce, domagając się skierowania do DPS-u [...]. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 65 ust. 2 u.p.s., a więc do odstępstwa od ogólnej zasady wyrażonej w art. 54 ust. 2 u.p.s. dotyczącej doboru placówki. Wspomniane w treści art. 54 ust. 2 u.p.s. "okoliczności sprawy wskazujące inaczej" – wbrew twierdzeniom Wnioskodawczyni – należy odnieść nie do wymagań osoby kierowanej, a do lokalizacji placówki do której może być skierowana. Zatem kwestia przebywania Skarżącej w DPS-ie [...] od 2018 r., jak również relacje z pracownikami i pensjonariuszami tej placówki, nie może uzasadniać skierowania jej wskazanego we wniosku domu pomocy społecznej.

Podsumowując wyrazić należy stanowisko o nietrafności zarzutów naruszenia zarówno prawa procesowego, jak również prawa materialnego. Otóż jak wskazano wcześniej, w niniejszej sprawie nie zasiniały podstawy do zastosowania art. 65 ust. 2 u.p.s., co uzasadniało odmowę skierowania Skarżącej do wskazanego we wniosku niepublicznego DPS-u. Brak jest również podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów formalnoprawnych. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).