Wyrok z dnia 2023-10-31 sygn. I OSK 2232/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2563/19 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 października 2019 r. nr DPS.I.5153.15.2019.MBo w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021r., sygn. akt I SA/Wa 2563/19 - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej jako: "p.p.s.a.") - oddalił skargę S. J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 października 2019 r. nr DPS.I.5153.15.2019.MBo w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. J., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji wydających skarżoną decyzję i niedostrzeżenie tego, że organy nie podjęły wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego celem ustalenia rzeczywistego statusu placówki prowadzonej przez Skarżącego, celem ustalenia czy skarżący zaprzestał prowadzenia placówki, czy działania skarżącego świadczą o tym, że kończy on działalność w zakresie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ faktów, iż działalność ww. placówki jest kontynuowana, zaś nieprawidłowa kontrola decyzji przez Sąd doprowadziła do niezasadnego oddalenia skargi;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji wydających skarżoną decyzję i niedostrzeżenie tego, organy dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zebranych w sprawie i w konsekwencji sprzecznie z treścią dowodów uznały, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności, podczas gdy Skarżący poinformował organ o działaniach sprowadzających się na zakończenie działalności placówki tj. wypowiedzenia umów pensjonariuszom oraz wypowiedzenia umowy najmu nieruchomości, na terenie której prowadzono placówkę, skarżący oczekiwał na przeniesienie przez rodziny pensjonariuszy do innych domów opieki, był w trakcie zamykania placówki, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi.

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. dalej ustawa o pomocy społecznej) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że okoliczności sprawy dają podstawę do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie ww. przepisu, podczas gdy wobec zakończenia przez skarżącego działalności w zakresie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie było podstaw do zastosowania ww. przepisu.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnosił o uchylenie skarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się jedynie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu pierwszej instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. W znacznej mierze zarzuty te stanowią powtórzenie zarzutów sformułowanych przez Skarżącego kasacyjnie w odwołaniu oraz w skardze.

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego jego naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tym przepisie. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w tym zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania. Ponadto zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowej kontroli działań organów administracji wydających skarżoną decyzję i niedostrzeżenie tego, że Skarżący poinformował organ o działaniach prowadzących do zakończenia działalności placówki. Wskazać bowiem należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Zatem to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako wzorcem, w celu ustalenia czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Wszystkie elementy stanu faktycznego powoływane przez pełnomocnika Skarżącego zostały ustalone i udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podzielić należy stanowisko WSA w Warszawie, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy przypomnieć, iż przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją (por. wyrok z dnia 14 września 2018r. sygn. akt II OSK 2273/16). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, dlatego zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także należy uznać za niezasadny.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji - kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40.000 zł. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż zarówno pierwsza, jak i kolejna decyzja organu o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia jest decyzją związaną, pozbawioną cech uznaniowości. Oznacza to, że w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tj. nieposiadania przed dany podmiot zezwolenia wojewody i niezaprzestania prowadzenia działalności mimo uprawomocnienia się wcześniejszej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy, organ zobowiązany jest nałożyć na ten podmiot kolejną karę pieniężną w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości, tj. 40 000 zł (aktualnie grzywna ta wynosi 60 000 zł). Inne okoliczności nie mają zatem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie podlegają badaniu przez organy, w tym np. powody rozciągniętych w czasie działań zmierzających do zamknięcia placówki. Celem przepisu art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest osiągnięcie stanu, w którym podmiot już raz ukarany, który nie zastosował się do sankcji administracyjnej, poprzez zwiększony wymiar kary, zaprzestanie nielegalnego prowadzenia konkretnej placówki. Zabieg ustawodawcy jest jak najbardziej racjonalny. Odmienna wykładnia, przedstawiona przez skarżącego, skutkowałaby dalszą możliwością nielegalnego prowadzenia placówki bez możliwości ukarania przedsiębiorcy, a więc funkcjonowania placówki, co do której nie uzyskano pozwolenia wojewody. Pamiętać zaś trzeba, że uzyskanie pozwolenia jest uwarunkowane spełnianiem przez placówkę standardów zapewniających osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku godne warunki życia.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż wobec Skarżącego kasacyjnie została już wcześniej wydana decyzja Wojewody Mazowieckiego z 20 marca 2015 r. o nałożeniu - w trybie art. 130 ust. 2 ustawy - kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą U[...]. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez Skarżącego na żadnym etapie postępowania. Bezsporne jest również, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej skarżący kasacyjnie nadal prowadził placówkę, mimo iż nie posiadał stosownego zezwolenia i mimo. Istniały zatem przesłanki do wydania przez organ decyzji na podstawie art. 134 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Słusznie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, iż organy prawidłowo orzekły o wymierzeniu skarżącemu kasacyjnie kary pieniężnej w wysokości 40 000 zł. Nie mogły mieć zatem w sprawie znaczenia powoływane przez Skarżącego okoliczności dotyczące podjęcia działań celem zakończenie działalności placówki tj. wypowiedzenia umów pensjonariuszom oraz wypowiedzenia umowy najmu nieruchomości, na terenie której prowadzono placówkę, oczekiwania na przeniesienie przez rodziny pensjonariuszy do innych domów opieki. Granice niniejszej sprawy określają bowiem, jak wskazano wyżej, przesłanki z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Na marginesie należy tylko zauważyć, że u skarżącego czynności związane z zakończeniem prowadzenia działalności placówki trwały od blisko czterech lata.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.