Wyrok z dnia 2023-10-20 sygn. I OSK 2228/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1861/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 maja 2020 r. nr DPS-I.5143.7.2020.PB w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1861/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (obecnie: Minister Rodziny i Polityki Społecznej, dalej: Minister, organ II instancji) z 26 maja 2020 r., nr DPS-I.5143.7.2020.PB, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 kpa, ponieważ zaskarżona decyzja utrwala niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ II instancji i nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, oraz że zaskarżona decyzja została wydana wskutek dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, że skarżąca prowadzi działalność o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy z ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901) – dalej: ups, z pominięciem kwestii prowadzenia działalności opiekuńczej pro bono przez stronę w przedmiotowym pensjonacie oraz tym samym braku wyczerpującego rozważenia zakresu świadczeń w tym pensjonacie, i wadliwego uznania, że są świadczone wszystkie usługi wymienione w art. 68 ust. 1 ups, w pełnym zakresie, co Sąd I instancji nieprawidłowo zaaprobował; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. art. 77 § 1 kpa, polegającym na przeprowadzeniu postępowania II instancyjnego wobec Skarżącej w sytuacji nieuwzględnienia wniosków dowodowych, które w sposób obiektywny miały istotne znaczenie dla sprawy, jak również polegającym na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego mimo ciążącego na organie obowiązku, co również zostało nieprawidłowo zaaprobowane przez Sąd I instancji; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 11 kpa polegającym na braku należytego wyjaśnienia przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w sytuacji, gdy przepis ten nakazuje organowi administracyjnemu sporządzenie uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak, aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów, co jak wyżej zostało nieprawidłowo zaaprobowane przez Sąd I instancji; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 15 kpa wyrażającym się w braku ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty przez organ II instancji i sprowadzenie uzasadnienia jedynie do oceny zasadności zarzutów postawionych w stosunku do decyzji organu I instancji, co jak wyżej zostało nieprawidłowo zaaprobowane przez Sąd I instancji; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 79 § 2 oraz art. 81 kpa, polegającym na pominięciu w sprawie wniosków dowodowych strony z pisma z 7 lutego 2020 r., nadanego na adres organu I instancji przed datą wydania decyzji (art. 57 § 5 pkt 2 kpa), co doprowadziło do braku wyczerpującego zebrania i dogłębnego rozważenia całości materiału dowodowego, w szczególności braku rozważenia w skarżonej decyzji kwestii prowadzenia działalności opiekuńczej pro bono przedmiotowego pensjonatu, a nadto braku wyczerpującego rozważenia zakresu świadczeń w tym pensjonacie, i wykazania, że są świadczone wszystkie usługi wymienione w art. 68 ust. 1 u.p.s., w pełnym zakresie i tym samym uniemożliwienie stronie wyczerpującego wypowiedzenia się w przedmiocie prowadzenia działalności nie dla zysku w przedmiotowym pensjonacie oraz w przedmiocie zakresu działalności w tym pensjonacie, co ostało się w II instancji w postępowaniu administracyjnym oraz jak wyżej zostało nieprawidłowo zaaprobowane przez Sąd I instancji; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 189a § 1 kpa w zw. z art. 133 ups, przejawiające się w braku rozważenia przesłanek zawartych w kpa odnośnie odstąpienia od wymierzenia kary oraz miarkowania kary administracyjnej, a także braku wyznaczenia terminu stronie na usunięcie ewentualnych naruszeń, co ostało się w II instancji w postępowaniu administracyjnym oraz jak wyżej zostało nieprawidłowo zaaprobowane przez Sąd I instancji.

Z ostrożności procesowej strona skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię - poszerzenie hipotez norm wynikających z poniżej wskazanych przepisów i zarazem zaaprobowanie niewłaściwego zastosowania takich norm przez organy I i II instancji, a to: art. 22 pkt 10 ups w zw. z art. 130 ust. 4 ups, gdyż decyzja ta utrzymywała nieprawidłową wykładnię celowościową tych przepisów wobec pominięcia faktu, że ich zadaniem jest kontrola placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w zakresie standardów usług socjalno-bytowych i przestrzegania praw tych osób oraz doprowadzenie placówek do stanu zgodnego z aktualnym prawem i poprzez to zapewnienie pensjonariuszom właściwych warunków pobytu w placówce, a nie doprowadzenie, za pomocą dotkliwych kar pieniężnych, podmiot prowadzący placówkę do konieczności likwidacji działalności; art. 67 ust. 1 ups i art. 68 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 1 ups, poprzez zaaprobowanie wykładni będącej udziałem organów I i II instancji przez Sąd I instancji (s. 9 uzasadnienia), że jednostka organizacyjna niewymieniona w art. 57 ust. 1 pkt 2 ups, będąca jednostką organizacyjną działającą nie dla zysku w ramach osoby prawnej - skarżącej będącej osobą prawną, że nawet w sytuacji niebycia podmiotem określonym w art. 57 ust. 1 pkt 2 ups i nieprowadzącym działalności gospodarczej w placówce, wymagane jest uzyskanie zezwolenia właściwego wojewody.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. W znacznej mierze zarzuty te stanowią powtórzenie zarzutów sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie w odwołaniu oraz w skardze.

Przepis art. 3 § 1 ppsa stanowi o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego jego naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tym przepisie. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w tym zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania.

Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 3 ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa.

Podstawę prawną, zaskarżonej do Sądu I instancji, decyzji organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z 13 lutego 2020 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 40.000 zł za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia placówki w Ś., zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, stanowił art. 130 ust. 4 ups. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji - kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40.000 zł. Przesłanki warunkujące wymierzenie kary pieniężnej za delikt administracyjny, o którym mowa w art. 130 ust. 4 ups (tj. uprzednie ukaranie sankcją administracyjną za prowadzenie placówki bez zezwolenia wojewody oraz niezaprzestanie prowadzenia tej placówki), determinują zakres postępowania dowodowego, jakie powinno być przeprowadzone w tego rodzaju sprawie przez organy administracji i wyznaczają granice tej sprawy. Inne okoliczności nie mają zatem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie podlegają badaniu przez organy, w tym np. przyczyny braku zezwolenia wojewody i działania podejmowane w celu jego uzyskania, czy zawieranie umów z podopiecznymi placówki lub osobami, które ich reprezentują.

W rozpoznawanej sprawie jest faktem niespornym, że w roku 2009 prawomocną decyzją, znak: [...], nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie placówki opiekuńczej w Ś. bez zezwolenia wojewody. Poza sporem jest też, że decyzją z 23 grudnia 2010 r., znak: [...], wymierzono stronie karę pieniężną w wysokości 40.000 zł za niezaprzestanie prowadzenia tej placówki bez wymaganego zezwolenia. Bezsporne jest również, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżąca kasacyjnie w dalszym ciągu prowadziła daną placówkę opiekuńczą, nie uzyskawszy na to zezwolenia wojewody.

Kwestia sporna dotyczy tego, czy w dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, wymagane było legitymowanie się zezwoleniem na prowadzenie placówki w Ś. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że obecnie prowadzi w tym miejscu pensjonat dla osób starszych w ramach działalności pro bono, który nie ma statusu domu pomocy społecznej w rozumieniu art. 67 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ups, zatem na jego prowadzenie nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia wojewody.

Stanowisko strony nie jest trafne. W kontekście art. 130 ust. 4 ups chodzi bowiem o faktyczne prowadzenie przez podmiot placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Zatem sankcji w postaci kary pieniężnej podlega każdy podmiot, którego rzeczywista, faktyczna działalność polega na prowadzeniu tego rodzaju instytucji. Irrelewantny jest natomiast status organizacyjnoprawny tego podmiotu. Tym bardziej, że stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 1-4 ups, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, domy pomocy społecznej mogą prowadzić jednostki samorządu terytorialnego, Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, a także inne osoby prawne i osoby fizyczne. Placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku nie muszą być zatem prowadzone jedynie w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Bez znaczenia dla oceny charakteru prowadzonej działalności jest tym samym także sposób sformułowania nazwy placówki – pensjonat, hotel, dom opieki, dom seniora etc. Podstawę wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 130 ust. 4 ups stanowi brak wymaganego zezwolenia, nieistotne są natomiast pobudki, ze względu na które prowadzona jest placówka opiekuńcza, ani to, czy jest ona prowadzona w celu osiągnięcia zysku, czy pro bono. Nawet wówczas, gdy prowadzenie takiej działalności bez wymaganego zezwolenia odbywa się ze szlachetnych pobudek, nie zmienia to faktu, że działalność taka jest nielegalna, a więc prowadzący ją podmiot podlega sankcji administracyjnej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 549/13, z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 848/13, z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3324/18). W świetle powyższych rozważań, za niezasadny należy uznać drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W placówce, o której mowa w art. 130 ust. 4 ups, mają być świadczone usługi w zakresie całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub w podeszłym wieku. Katalog tych usług został sprecyzowany w art. 68 ust. 1 ups i obejmuje on świadczenie usług: 1) opiekuńczych zapewniających: a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby, c) opiekę higieniczną, d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych, e) kontakty z otoczeniem; 2) bytowych zapewniających: a) miejsce pobytu, b) wyżywienie, c) utrzymanie czystości. Zgodnie z art. 68 ust. 3 ups usługi opiekuńcze powinny zapewniać: 1) pomoc w czynnościach życia codziennego, w miarę potrzeby pomoc w ubieraniu się, jedzeniu, myciu i kąpaniu; 2) organizację czasu wolnego; 3) pomoc w zakupie odzieży i obuwia; 4) pielęgnację w chorobie oraz pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, zebrany w sprawie materiał dowodowy (w tym w szczególności protokoły kontroli doraźnej z 18 listopada 2019 r., protokoły przesłuchania świadków z 18 listopada 2019 r.) pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że placówka skarżącej kasacyjnie spełniała wyżej wymienione ustawowe kryteria instytucji zapewniającej całodobową opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub w podeszłym wieku, zatem do jej prowadzenia konieczne było uzyskanie zezwolenia wojewody. Organy administracji prawidłowo zweryfikowały zakres usług świadczonych w jednostce skarżącej, które - wbrew twierdzeniom strony – obejmowały także niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych oraz kontakty z otoczeniem, na co wprost wskazują protokół kontroli doraźnej (k. 38 akt adm.), który został podpisany bez zastrzeżeń przez kierownika placówki oraz zeznania świadka (k. 51- 52 akt adm.), które nie zostały zakwestionowane przez stronę na żadnym etapie postępowania. Uznając natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego za nieprawidłowo sformułowane, o czym wyżej wskazano, ze względu na ich powiązanie z art. 145 § 1 pkt 3 ppsa, który nie był podstawą wydania zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł z urzędu, wykraczając poza skargę kasacyjną, dokonać oceny przestrzegania przez organy administracji normatywnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego.

Wobec więc ziszczenia się przesłanek określonych w art. 130 ust. 4 ups, skarżąca kasacyjnie podlegała karze pieniężnej wskazanej w tym przepisie. Co istotne, sposób sformułowania tego przepisu jednoznacznie wskazuje na to, że decyzja o wymierzeniu tej kary nie podlega uznaniu administracyjnemu, lecz organ jest zobligowany do orzeczenia tej sankcji w razie stwierdzenia zaistnienia podstaw do jej zastosowania. Wysokość kary przewidzianej za delikt administracyjny, polegający na dalszym prowadzeniu placówki opiekuńczej bez wymaganego zezwolenia, pomimo wcześniejszego ukarania, została ściśle określona przez ustawodawcę i w dacie orzekania przez organy administracji wynosiła 40.000 zł (aktualnie wynosi 60.000 zł). Takie sztywne określenie wysokości kary w ustawie wyklucza możliwość jej miarkowania przez organy administracji, co w konsekwencji wyłącza konieczność rozważania przesłanek wymiaru kary, jak też zastosowania instytucji odstąpienia od jej wymierzenia. Powyższa argumentacja wskazuje zatem na bezpodstawność zarzutu naruszenia w sprawie art. 189a § 1 kpa, jak i uchybienia art. 22 pkt 10 w zw. z art. 130 ust. 4 ups. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, w kontekście unormowań ustawy o pomocy społecznej, zadaniem organów administracyjnych nie jest bynajmniej doprowadzanie podmiotów prowadzących placówki opiekuńcze do konieczności likwidacji działalności wskutek wymierzania dotkliwych kar pieniężnych. Kary te są bowiem wymierzane za prowadzenie działalności w sposób nielegalny, a ich wysokość określił ustawodawca. Sankcja w postaci kary pieniężnej jest skierowana do podmiotów, które dopuszczają się deliktu administracyjnego, godzącego w istocie w prawa osób, będących mieszkańcami placówek opiekuńczych. Celem unormowania zawartego w art. 130 ust. 4 ups jest doprowadzenie do stanu, gdy podmiot uprzednio ukarany, który nadal prowadzi działalność bez zezwolenia, poprzez zwiększony wymiar kary, zaprzestanie nielegalnego prowadzenia danej placówki. Uzyskanie pozwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczej jest ściśle związane z koniecznością zagwarantowania osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku godnych i bezpiecznych warunków życia. I to właśnie te względy, a nie ochrona interesów prowadzących placówki opiekuńcze, wyznaczają zakres obowiązków wojewody, dla którego priorytetem powinno być zapewnienie pensjonariuszom placówek opiekuńczych odpowiedniego poziomu usług i bezpieczeństwa.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.