Wyrok z dnia 2020-11-18 sygn. I OSK 3294/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 866/17 w sprawie ze skargi S. H. na uchwałę Zarządu Powiatu N. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 866/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. H. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu N. z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zwolnienia dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu nienależnie pobrany wpis (pkt 2).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą Zarządu Powiatu N. z [...] czerwca 2017 r. podjętą na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) zwolniono S. H. ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N. (§ 1). Organ wskazał, że zwolnienie nastąpi poprzez rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron lub, w przypadku braku zgody S. H., za wypowiedzeniem, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia (§ 2). W § 3 uchwały podano przyczyny zwolnienia, a mianowicie - nieprawidłowa i niezgodna z zaleceniami sądu realizacja postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] maja 2017 r. (sygn. akt [...]) i brak współpracy dyrektora z Sądem w celu wykonania jego postanowienia, czego wynikiem była konieczność osobistej interwencji Starosty. Nadto, dyrektor dopuścił do powstania negatywnych stosunków wewnętrznych w kierowanej przez siebie jednostce i brak mu zdolności do współpracy z instytucjami, których działalność jest związana z systemem pieczy zastępczej, co zagraża prawidłowemu jej funkcjonowaniu na terenie powiatu n. Zarząd Powiatu podkreślił, że jako organ sprawujący nadzór nad działalnością PCPR utracił zaufanie do dyrektora, jako osoby mogącej kierować jednostką.

Skargę na powyższą uchwałę złożył S. H., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady prawdy obiektywnej. Posiedzenie Zarządu Powiatu z [...] czerwca 2017 r., na które wezwano skarżącego już po podjęciu uchwały, tylko w celu wręczenia mu wypowiedzenia, stanowiło w jego ocenie pogwałcenie zasad postępowania wyjaśniającego. Skarżący opisał przebieg postępowania, wywodząc, że członkowie Zarządu prowadzili w sprawie czynności wyjaśniające bez jego udziału, nie został poinformowany o ich trwaniu. Czynności te ograniczyły się do załączenia do protokołu z posiedzenia materiału przygotowanego przez Starostę liczącego około 68 stron. Z materiałami zapoznano się w sposób pobieżny. Natomiast organ winien ocenić wszechstronnie cały materiał dowodowy, czego nie uczynił oraz nie dał skarżącemu możliwości zapoznania się z nim. Skarżący wskazał także, że nie został wysłuchany podczas posiedzenia organu i do momentu ogłoszenia treści zaskarżonej uchwały nie przedstawiono mu żadnych zarzutów dotyczących jego pracy. Również w uzasadnieniu uchwały nie podano, jakie błędy popełnił ani jakich zaniedbań się dopuścił, zaś te przedstawione są ogólnikowe i nie przedłożono dokumentów na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu N. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu żaden przepis prawa nie nakazuje mu przed podjęciem uchwały o zwolnieniu kierownika wysłuchania go. Nie miał on również obowiązku prowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego, charakterystycznego dla postępowania administracyjnego. Stąd brak jest podstaw, aby wysłuchanie zwalnianego kierownika było konieczne przed podjęciem uchwały przez zarząd powiatu jak również zapewnienia mu udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Organ wskazał, że w treści uchwały przedstawił przyczyny zwolnienia skarżącego.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym uznał, że podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie zwolnienia dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie jest niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, to że uchwała w sprawie zwolnienia dyrektora wskazanej jednostki wywołuje skutki z zakresu prawa pracy nie zmienia jej publicznoprawnego charakteru. Jeśli zatem wola organu powiatu w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego, to podlega ona kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony przysługującej przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania (zwolnienia) dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze.

Badając następnie legitymację skarżącego w sprawie, Sąd pierwszej instancji uznał, że jej źródłem jest art. 112 ust. 7 w związku z art. 24 – 43 ustawy z 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), a odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania przed sądem administracyjnym.

Wskazując następnie na art. 32 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ostatni z przepisów ma charakter normy kompetencyjnej, ale nie zawarto w nim materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, tak jak to uczyniono np. w zakresie podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) czy dyrektora szkoły (art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada, czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy jej zrealizowanie nie nastąpiło w sposób dowolny. Wskazując natomiast na przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały z art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Sąd podkreślił, że chodzi o naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. I chociaż zaskarżona uchwała została wydana w granicach kompetencji Zarządu Powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy), to sposób zrealizowania tej kompetencji w świetle motywów uzasadnienia uchwały był dowolny i nastąpił bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r. Tymczasem jak wynika z protokołu posiedzenia Zarządu, czynności wyjaśniające przeprowadzono bez udziału skarżącego, który nie został poinformowany o ich trwaniu. Czynności te ograniczyły się do załączenia do protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu wielostronicowego materiału przygotowanego przez Starostę. Nie dano skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranymi w toku czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżący nie miał możliwości złożenia wyjaśnień, czy ustosunkowania się do sprawy. Skarżący nie został wysłuchany podczas posiedzenia organu i do momentu ogłoszenia treści zaskarżonej uchwały nie przedstawiono mu żadnych zarzutów dotyczących wykonywanej przez niego pracy. Z protokołu nie wynika, by zarządzono przerwę w posiedzeniu celem zaznajomienia członków zarządu z obszernym materiałem, a od rozpoczęcia posiedzenia do podjęcia uchwały minęło tylko 35 minut. Czynności wyjaśniające, nawet gdyby się odbyły, to nie uczestniczył w nich skarżący, który nie został w sprawie wysłuchany. Tym samym zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa skarżącego do udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały i wysłuchania w sprawie.

Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak – zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie wprowadza norm materialnych określających przesłanki rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na ustanowieniu normy kompetencyjnej – uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Również w orzecznictwie podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresata i dotyczące jego sytuacji prawnej.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że w dniach 13-14 czerwca 2017 r. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w N. Starostwo Powiatowe przeprowadziło kontrolę na podstawie art. 38b ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Kontrola wykazała, że czynności podjęte przez pracowników oraz wyjaśnienia złożone przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie nie wykazują nieprawidłowości w sprawie umieszczenia małoletniej w jednostce rodzinnej pieczy zastępczej. Na powyższe zwracał również uwagę skarżący w skardze wniesionej do Sądu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zatem przeczy wnioskom z kontroli i wskazuje, że wnioski te pominięto. Powołane zaś w uzasadnieniu okoliczności nie odnoszą się do stanu po 14 czerwca 2017 r. Ponadto, Zarząd Powiatu podjął zaskarżoną uchwałę bez zapoznania się ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej i biorąc pod uwagę krótki czas obrad – również bez zapoznania się z całością dokumentacji. W uzasadnieniu nie podano, na czym polega wina skarżącego, jakich zaniedbań się dopuścił oraz nie wykazano uchybień proceduralnych w postępowaniach skarżącego. Nie oceniono, z jakich powodów skarżący nie był w stanie wykonać postanowienia sądu.

Ponadto, zawarte w uzasadnieniu uchwały stwierdzenie, że skarżący dopuścił do powstania negatywnych stosunków wewnętrznych w kierowanej jednostce oraz że Zarząd Powiatu otrzymuje "sygnały" o braku zdolności dyrektora do współpracy z instytucjami, których działalność jest związana z systemem pieczy zastępczej, co zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu pieczy zastępczej na terenie powiatu, jest na tyle ogólne i nie poparte żadną argumentacją i dowodami, że trudno się do niego odnieść i dokonać rzetelnej oceny. Nie wskazano instytucji niezadowolonych ze współpracy i dokumentów na poparcie tych twierdzeń ani nie wyjaśniono, w czym brak współpracy się przejawiał. W konsekwencji, trudno ocenić, jakimi motywami kierował się zarząd formułując tego typu zarzuty. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest na tyle ogólne, że nie daje podstaw do przyjęcia przez Sąd, iż organ prawidłowo działał w ramach swojego władztwa administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ponadto, organ przyjął jako kryterium zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska "utratę zaufania", co jednak w sprawie nie znajduje podstaw normatywnych, a z całą pewnością podstawy takie nie zostały wskazane. Z treści uzasadnienia uchwały nie wynika, z jakich konkretnie udokumentowanych powodów organ przyjął, że zaistniały stan rzeczy jest okolicznością uzasadniającą wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że sposób skorzystania przez organ z władczych kompetencji administracyjnych nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego. Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 Sąd podjął na podstawie art. 225 P.p.s.a.

Pismem z 14 marca 2018 r. Zarząd Powiatu N. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, poprzez jego błędną interpretację polegającą na tym, że dyrektor powiatowej jednostki organizacyjnej przed podjęciem przez Zarząd Powiatu uchwały o rozwiązaniu z nim stosunku pracy powinien mieć zagwarantowane prawo obrony swoich interesów, w tym prawo złożenia wyjaśnień,

2) rażące naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji jako źródła prawa, z którego wynika obowiązek zapewnienia zwalnianemu dyrektorowi powiatowej jednostki organizacyjnej możliwości czynnego udziału w postępowaniu,

3) naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że uchwała Zarządu Powiatu N. w stopniu rażącym narusza przepisy prawa czego wynikiem było stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu N., pomimo tego, że uchwała Zarządu Powiatu N. nie narusza prawa,

4) rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przepisu prawnego, który naruszył Zarząd Powiatu w uchwale z [...] czerwca 2017 r.,

5) rażące naruszenie art. 77 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ocenę, że z treści uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu nie wynika, z jakich konkretnie udokumentowanych powodów organ przyjął, że zaistniały stan rzeczy jest okolicznością uzasadniającą wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do skarżącego.

Wskazując na powyższe, skarżący organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie zgodnie z którym skarga kasacyjna złożona w piśmie z 14 marca 2018 r. zastępuje skargę kasacyjną wniesioną 8 marca 2018 r., która zawierała niepełną treść.

Strony pisemnie wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, odnotować na wstępie należy, że podstawę stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji uchwały stanowiło istotne – a nie jak stwierdza skarżący kasacyjnie rażące – naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Uwaga ta ma o tyle znaczenie, że pojęcia te nie są synonimami i w systemie prawa administracyjnego nie mogą być używane zamiennie. Czym innym jest bowiem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w tym z powodu wystąpienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a czym innym stwierdzenie nieważności uchwały (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Jak podkreśla się w doktrynie, przesłanki nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 § 1 K.p.a. i na podstawie argumentacji a contrario do postanowień ustaw samorządowych, w niniejszym przypadku art. 79 ust. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność (por. T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI – pkt 5 komentarza do art. 147, LEX/el).

Zauważyć również należy, że konstrukcja postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w przeważającym zakresie również opiera się na rażącym naruszeniu prawa, co znacznie podwyższa wymogi stawiane skardze kasacyjnej w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "(s)kargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ustawodawca nie przewidział zatem potrzeby wykazywania, że doszło do kwalifikowanej formy naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnić przy tym należy, że w świetle jednolitych poglądów orzecznictwa, utrwalonych na gruncie art. 156 § 1 K.p.a., z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. Kontrola kasacyjna stosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów w świetle "rażącego naruszenia prawa" byłaby zatem ograniczona jedynie do kwalifikowanych wad prawnych, a w praktyce wręcz iluzoryczna. Kierując się zatem potrzebą zapewnienia stronie skarżącej kasacyjnie efektywnego prawa do Sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną dokonał analizy przedstawionych zarzutów jako zwykłego a nie kwalifikowanego naruszenia prawa.

Przechodząc do merytorycznej oceny okoliczności niniejszej sprawy, zauważyć trzeba, że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Z kolei podstawę prawną zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 165 Konstytucji RP i oznacza m. in. nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości prawnej i wyposażenie ich w prawo własności (art. 165 ust. 1 Konstytucji) oraz sądowe gwarancje tej samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki (postanowienie TK z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt Ts 35/04 oraz wyrok NSA z 1 września 2016 r. sygn. akt I OSK 956/16).

Uchwała, której nieważność stwierdził Sąd pierwszej instancji, została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m. in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (art. 19 pkt 19 i art. 112 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.). W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne (art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym), ale zobowiązane są również do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności. Skarżona uchwała niewątpliwie ma charakter aktu zawierającego elementy publicznoprawne, bowiem zwolnienie (rozwiązanie stosunku pracy) kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej jest związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie pomocy społecznej. Ponieważ przepisy prawa nie zawierają materialnoprawnej normy prawa administracyjnego, określającej przesłanki zwalniania kierowników takiej jednostki organizacyjnej powiatu (art. 112 ust. 7 ww. ustawy) z tego względu słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że rozwiązanie stosunku pracy powinno zostać szczegółowo uzasadnione w akcie prawnym ten stosunek rozwiązującym. W pełni należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że korzystanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego z władczych kompetencji administracyjnych na podstawie przepisów norm materialnych nieokreślających przesłanek rozstrzygnięcia wymaga od niego przede wszystkim prawidłowego, spójnego logicznie i w pełni odzwierciedlającego motywy uzasadnienia podejmowanych aktów decyzyjnych. I chociaż istotnie rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że obowiązek ten nie został wprost wyrażony ani w ustawie o pomocy społecznej, ani w ustawie o samorządzie powiatowym, to jednak można go wywieść z wykładni systemowej oraz prokonstytucyjnej, w tym konieczności zachowania przez organ zasady demokratycznego państwa prawa. Art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, która wynika z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nich rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 i 27 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1386/12 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowość podjętej uchwały należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały oraz powinny znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli zwolnienia dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie znaczenie zatem ma to, czy taki akt w ogóle zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki zwolnienia musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, zwalniając dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie.

Z tego też względu niezasadne okazały się być zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 4) oraz art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 5). Wykazane przez Sąd pierwszej instancji wadliwości w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały nie zostały natomiast skutecznie podważone w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2 i art. 87 ust. 1) oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w żądaniu zapewnia stronie zwalnianej ze stanowiska kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej prawa do obrony oraz prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały w tym przedmiocie. Personalny charakter prawny uchwały o zwolnieniu dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z funkcji kierowniczej wskazuje na konieczność traktowania tego aktu na równi z decyzją administracyjną, co z kolei uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie, na zasadzie analogii legis, wymogów zawartych w ogólnych zasadach przewidzianych w procedurze administracyjnej, w tym dotyczących zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.) Czynny udział przejawia się w szczególności w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, gdyż zapewnia wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to i wpływ na właściwe stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego (tak m.in. B. Adamiak i J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005 r., str. 82 i następne). W przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek organ ma obowiązek zapewnić respektowanie realnych praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1386/12. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone bez udziału skarżącego, nie został on poinformowany o jego trwaniu, ani zakończeniu i wreszcie nie zostało mu zapewnione prawo do wcześniejszego wysłuchania. Tymczasem tylko rzeczywiste respektowanie tych zasad przez organ zapewnia stronie realne gwarancje do obrony praw i interesów w każdym postępowaniu dotyczącym tej jednostki. Sąd pierwszej instancji słusznie wytknął organowi nieprzestrzeganie ww. reguł, prawidłowo opisując je w uzasadnieniu skarżonego wyroku, który wbrew zarzutom skargi kasacyjnej spełnia wymogi formalne opisane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tego też względu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty opisane w punkcie 1 i 2 rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

W konsekwencji powyższego jako niezasadny należało ocenić wreszcie zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (zarzut 3).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.