Wyrok z dnia 2023-04-13 sygn. II SAB/Gd 137/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Burmistrza Helu w przedmiocie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. zobowiązuje Burmistrza Helu do rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt skarżącego Z. M. w domu pomocy społecznej w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Helu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Burmistrza Helu na rzecz skarżącego Z. M. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. wymierza Burmistrzowi Helu grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Burmistrza Helu na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 17 sierpnia 2018 r. Burmistrz Helu (dalej: "Burmistrz", "Organ"), na podstawie art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508) - dalej: "u.p.s.", skierował Z. M. (dalej: "Strona", "Skarżący") do domu pomocy społecznej (dalej: "DPS") w S. i ustalił odpłatność za pobyt w DPS.

Decyzją z 31 marca 2021 r. Burmistrz, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmienił swoją decyzję z 17 sierpnia 2018 r. poprzez ustalenie, że odpłatność Skarżącego od

1 marca 2021 r. będzie wynosiła 70% jego dochodu, tj. 1.228,44 zł.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium") decyzją z 13 stycznia 2022 r. uchyliło ją

w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest przedwczesna i zapadła z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Kolegium wskazało przy tym na niekompletność przekazanych przez Organ akt sprawy i ich nieuzupełnienie pomimo zobowiązania. Wskazano na brak w aktach oryginalnych lub urzędowo poświadczonych dokumentów, na podstawie których obliczono dochód Strony, który był podstawą do obliczenia odpłatności za pobyt w DPS. W aktach sprawy brak jest również rozstrzygnięć uprawnionych organów o przyznanych Stronie świadczeniach składających się na jej dochód (renta inwalidzka, dodatek pielęgnacyjny, świadczenie uzupełniające).

Kolegium zwróciło uwagę, że z uzasadnienia decyzji z 31 marca 2021 r. wynika,

iż zapadła ona w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., tymczasem w jej podstawie prawnej wskazano tryb opisany w art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązano Organ do rozstrzygnięcia tej rozbieżności.

Dalej Kolegium wskazało na brak w aktach sprawy decyzji Burmistrza z 17 sierpnia 2018 r., materiałów poprzedzających jej wydanie oraz kolejnych rozstrzygnięć w sprawie odpłatności za pobyt Strony w DPS. Kolegium zaznaczyło, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o zmianie decyzji o odpłatności za pobyt w DPS w aktach sprawy powinny się znajdować wszystkie podjęte w sprawie tej odpłatności rozstrzygnięcia oraz materiały, na podstawie których były one wydane, aby można było odtworzyć proces myślowy Organu, a tym samym zweryfikować poprawność zaskarżonej decyzji

w przedmiocie odpłatności (i w razie potrzeby rozważyć z urzędu dokonanie weryfikacji rozstrzygnięć poprzedzających w trybach nadzwyczajnych).

Po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz załączonego do niego dokumentów Kolegium podzieliło zawarty w nim zarzut, że doszło do "luki" w ustaleniu odpłatności za pobyt Strony w DPS. Wskazano, że w drodze zaskarżonej decyzji ustalono odpłatność Strony za pobyt w DPS od 1 marca 2021 r. Tymczasem z "najnowszej" z wydanych

w sprawie decyzji (z 1 czerwca 2020 r.) wynika, że w jej drodze ustalono odpłatność za okres od 25 października 2019 r. do 25 października 2020 r. Oznacza to, że nie została ustalona odpłatność Strony za pobyt w DPS za okres od 26 października 2020 r. do 28 lutego 2021 r.

Podsumowując Kolegium zobowiązało Burmistrza do zgromadzenia w jednym zbiorze wszystkich materiałów związanych ze skierowaniem i umieszczeniem Strony

w DPS oraz związaną z tym odpłatnością, uzupełnienia materiału dowodowego

o materiały, z których będą wynikać dochody Strony i na tej podstawie ponownego rozstrzygnięcia o wysokości odpłatności.

Pismem z 3 marca 2022 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w Helu, działający z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 61 § 4 oraz

art. 79a § 1 i 2 k.p.a., zawiadomił Skarżącego, że w związku z decyzją Kolegium

z 13 stycznia 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w S.

Pismem z 10 marca 2022 r. Kierownik MOPS w Helu wystąpił do MOPS

w Wejherowie z wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (część II) z siostrą Skarżącego J. K.

Pismem z 16 marca 2022 r. Kierownik MOPS w Helu wystąpił do DPS

w S. z wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (część IV, aktualizacja) ze Skarżącym.

Pismem z 21 marca 2022 r. Kierownik MOPS w Helu, na podstawie art. 61 § 4 oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a., zawiadomił Skarżącego, że w związku z decyzją Kolegium

z 13 stycznia 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w S.

W dniu 3 kwietnia 2022 r. dyrektor DPS w S. przesłał do MOPS w Helu aktualizację wywiadu środowiskowego sporządzonego ze Skarżącym.

W dniu 8 kwietnia 2022 r. MOPS w Wejherowie przesłał do MOPS w Helu kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z J. K.

Pismem z 12 kwietnia 2022 r. Kierownik MOPS w Helu, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 107 ust. 5b u.p.s., wezwał DPS w S. do usunięcia braków formalnych rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze Skarżącym poprzez dołączenie oświadczenia o stanie majątkowym Skarżącego oraz dokumentów potwierdzających wysokość dochodu wykazanego w wywiadzie.

W odpowiedzi (pismo z 22 kwietnia 2022 r.) dyrektor DPS w S. wskazał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia

25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz na podstawie zaświadczenia lekarza psychiatry z 11 marca 2021 r. pracownik socjalny odnotował

w kwestionariusz fakt, że z uwagi na stan zdrowia nie można uzyskać od Skarżącego wiarygodnego oświadczenia o stanie majątkowym. Wskazano również, że do aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, sporządzonego ze Skarżącym, dołączono ostatnią decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") o podwyższeniu renty

i ponownym obliczeniu wysokości świadczenia uzupełniającego. Zaznaczono, że DPS

w S. nie otrzymał innej dokumentacji potwierdzającej wysokość dochodu. Poinformowano, że w przypadku wątpliwości dotyczących wysokości uzyskanego przez mieszkańca dochodu kierownik ośrodka pomocy społecznej, na podstawie art. 105 ust. 3 u.p.s., może wystąpić do ZUS z wnioskiem o udostępnienie informacji, o których mowa

w art. 23a ust. 2 pkt 19, w celu weryfikacji prawa do świadczeń z pomocy społecznej.

Pismem z 4 maja 2022 r. kierownik MOPS w Helu wystąpił do ZUS o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, tj. informacji o uzyskanym przez Skarżącego dochodzie za luty 2022 r.

W odpowiedzi (pismo z 27 czerwca 2022 r.) ZUS poinformował, że wysokość świadczenia emerytalno-rentowego Skarżącego za luty 2022 r. wyniosła 1.094,37 zł netto.

Pismem z 8 sierpnia 2022 r. Skarżący wystąpił do Kierownika MOPS w Helu

z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy.

W odpowiedzi (pismo z 31 sierpnia 2022 r.) Kierownik MOPS w Helu poinformował, że całość dokumentacji dotycząca Skarżącego została przesłana do Kolegium, w związku z czym Organ oczekuje na stanowisko Kolegium w tej sprawie, gdyż ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji miałoby wpływ na wynik wszczętego postępowania.

Pismem z 19 września 2022 r. Skarżący wystąpił do Kolegium z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy.

W odpowiedzi (pismo z 26 września 2022 r.) Kolegium poinformowało, że sprawa

z odwołania Skarżącego od decyzji Burmistrza z 31 marca 2021 r. została rozpatrzona decyzją z 13 stycznia 2022 r. i z całością akt przekazana do MOPS w Helu za potwierdzeniem odbioru z 24 stycznia 2022 r. Jednocześnie Kolegium poinformowało,

że nie prowadzi żadnego postępowania w ww. sprawie.

Pismem z 31 października 2022 r. Skarżący, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wniósł do Kolegium ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie.

Pismem z 7 listopada 2022 r. Kierownik MOPS w Helu przekazał ponaglenie do Kolegium odnosząc się do postawionych w nim zarzutów.

W dniu 14 listopada 2022 r. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyła skargę na bezczynność Organu wnosząc o: 1) stwierdzenie,

że Burmistrz dopuścił się bezczynności i jednocześnie zobowiązanie Organu do wydania

w terminie nie dłuższym niż 14 dni od zwrotu temu organowi akt administracyjnych wraz

z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności decyzji kończącej postępowanie w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w S.; 2) stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości 25.000 zł; 4) zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł; 5) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu wszelkich kosztów postępowania, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej Burmistrz naruszył art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w sprawie skierowania i ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w S. w ustawowo przewidzianym terminie, mimo zobowiązania go do tego wskutek wydania przez Kolegium decyzji o uchyleniu decyzji Organu z 17 sierpnia 2018 r. w całości do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że po uchyleniu przez Kolegium decyzji Burmistrza z 31 marca 2021 r. Organ otrzymał całość akt w dniu 24 stycznia 2022 r. Od tego momentu Burmistrz nie podjął żadnych skutecznych działań w sprawie, o jakich poinformowano by Stronę, a co najistotniejsze - nie wydał decyzji, mimo treści art. 35 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej zwłoka Organu jest świadoma i celowa. Burmistrz, mimo otrzymania z Kolegium akt postępowania oraz szczegółowych wytycznych, jakie czynności należy podjąć w sprawie, od 24 stycznia 2022 r., czyli (w dniu sporządzenia skargi) przez ponad 10 miesięcy, nie potrafił przeprowadzić i zakończyć postępowania administracyjnego, wydając decyzję w przedmiotowej sprawie. Jedyną czynność, jaką Organ podjął w sprawie, to wezwanie do sporządzenia wywiadu środowiskowego, co do którego przeprowadzenia wezwał skutecznie DPS w S. w piśmie z 16 marca 2022 r., na co otrzymał wywiad środowiskowy. Następnie pismem z 12 kwietnia 2022 r. wezwał DPS do uzupełnienia wywiadu, na co otrzymał odpowiedź w piśmie z 22 kwietnia 2022 r., co już odbyło się z przekroczeniem terminu na zakończenie postępowania, wynikającego z treści art. 35 k.p.a. Po tej dacie Organ nie przeprowadzał żadnych czynności w sprawie, o których poinformowałby Skarżącego.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona skarżąca podniosła, że o bezczynności w rozpoznaniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy administracyjnej lub określonej kwestii wpadkowej w ustawowo wyznaczonym czasie lub w innym niezbędnym okresie wyznaczonym do załatwienia danej sprawy. Pojęcie bezczynności nie jest przy tym związane wyłącznie z niepodejmowaniem przez organ jakichkolwiek działań, ale obejmuje ono również sytuację, w której organ podjął pewne czynności w sprawie, ale pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Podkreślono, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy powinien być rozsądny i dający się usprawiedliwić zachowaniem organu.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy strona skarżąca uznała, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością Burmistrza, gdyż od momentu przekazania przez Kolegium akt sprawy, tj. od 24 stycznia 2022 r., Organ podjął jedynie działania w celu sporządzenia wywiadu środowiskowego Skarżącego, a od kwietnia br. nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Taki stan rzeczy uzasadnia uznanie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczono, że przez tak długi okres nie poinformowano Strony

o okolicznościach, które mogłyby uzasadnić przedłużenie terminu do wydania decyzji. Niezależnie bowiem od treści art. 35 k.p.a., zakreślającego okres maksymalnie dwóch miesięcy na prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej, organ zawsze może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania, co czym powinien poinformować stronę. W niniejszej sprawie, dopiero po skierowaniu do Organu prośby o udzielenie informacji, Strona w piśmie z 31 sierpnia 2022 r. została poinformowana o rzekomym oczekiwaniu przez MOPS w Helu na stanowisko Kolegium, co budzi wątpliwości

w kontekście pisma z 26 września 2022 r., w którym Kolegium poinformowało, że całość akt sprawy została przekazana do MOPS w Helu 24 stycznia 2022 r. i nie prowadzi żadnego postępowania w ww. sprawie. Skarżący nie otrzymał również jakiejkolwiek informacji w zakresie przekazania do Kolegium wniesionego przez niego ponaglenia.

W ocenie strony skarżącej sposób działania Organu w niniejszej sprawie budzi poważne zastrzeżenia. Wskazano, że decyzja Burmistrza z 17 sierpnia 2020 r. była wadliwa, a wszelkie jej nieprawidłowości skrupulatnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu decyzji z 13 stycznia 2022 r. Dowodzi to faktu, że Organ od samego początku był nierzetelny i nie potrafił w sposób kompleksowy załatwić sprawy Skarżącego. Podkreślono, że do dnia dzisiejszego MOPS w Helu odmawia pokrycia kosztów pobytu Skarżącego

w DPS w S. za okres, w którym nie wydał decyzji, mimo treści art. 61 ust. 3 u.p.s. Brak wydania decyzji przez Organ i pokrycia przez niego kosztów zastępczych pobytu Skarżącego w DPS w S. nie tylko doprowadził do powstania "destabilizacji" przy określeniu tego, kto i w jakim zakresie powinien pokrywać koszty pobytu Strony w DPS, jak również przyczyniło się do powstania zadłużenia w zakresie odpłatności Skarżącego za pobyt w DPS w wysokości około 18.000 zł. Brak skutecznego działania Organu w sprawie i odwlekanie przez niego wydania decyzji jest spowodowany faktem, że w wyniku decyzji, z dużym stopniem prawdopodobieństwa, Organ będzie zmuszony do partycypowania w poniesieniu kosztów pobytu Skarżącego w DPS. Niewątpliwie w sprawie powstał stan niepewności prawnej, który ma negatywne skutki dla Strony. Z tego też względu zasądzenie kwoty 15.000 zł na rzecz Strony jako rekompensaty za działania Organu uznano za jak najbardziej uzasadnione.

Z uwagi na powyższe oraz fakt, że postępowanie administracyjne w tej sprawie nie może skutecznie zakończyć się od ponad 3 lat, zwrócono się o rozważenie przez Sąd nałożenia na Burmistrza grzywny w wysokości wskazanej w petitum skargi, co zdyscyplinuje Organ do szybkiego i skutecznego załatwienia sprawy w postaci wydania decyzji administracyjnej, obejmującej ustalenie odpłatności za pobyt Skarżącego za cały okres jego pobytu w DPS w S.

W odpowiedzi na skargę Kierownik MOPS w Helu, działający z upoważnienia Burmistrza, wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie w stosunku do Burmistrza Helu jako skierowanej do organu, który nie prowadzi przedmiotowego postępowania, o którym mowa w skardze.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga jest niezasadnie skierowana do Burmistrza, gdyż zarządzeniem z 14 lipca 2005 r. Burmistrz przekazał swoje uprawnienia do prowadzenie spraw z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy na rzecz Kierownika MOPS w Helu. Podkreślono, że z faktu tego strona skarżąca w pełni zdaje sobie sprawę, a w szczególności zdaje sobie z tej okoliczności sprawę personel DPS S., jak i pełnomocnik Skarżącego, którego to stan zdrowia potwierdzony przez lekarza psychiatrę zaświadczeniem z 21 marca 2021 r. uniemożliwia złożenie oświadczenia o stanie jego majątku. Ta okoliczność wprost wskazuje, że wydanie przez MOPS w Helu nowej decyzji w zakresie opłaty za pobyt w DPS nie jest kwestią poruszaną przez Skarżącego, którego pobyt jest na bieżąco opłacony przez Gminę Hel w kwocie miesięcznej w wysokości 4.053,36 zł.

W ocenie Organu tak skarga na bezczynność, jak i złożone dwa tygodnie wcześniej ponaglenie (które nie zostało jeszcze rozpatrzone), wskazują, że są to tożsame działania DPS S., a skarga nie ma na celu ochrony interesu Skarżącego, a faktycznie jest skierowana w interesie DPS. Na marginesie zauważono, że jeżeli w 2021 r. lekarz psychiatra stwierdza, że Skarżący nie jest w stanie złożyć oświadczenia majątkowego to konieczne jest dokonanie sprawdzenia, czy był i czy jest on w stanie skutecznie udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania w niniejszej sprawie, czy posiada swobodę

i świadomość wyrażenia takiego oświadczenia woli.

Zdaniem Organu zaprezentowane w skardze stanowisko nie odpowiada w pełni stanowi faktycznemu, bowiem 3 listopada 2022 r. do MOPS w Helu wpłynęło ponaglenie Strony (pismo z 31 października 2022 r.), z którego wynika, że MOPS w Helu nie podejmuje żadnych działań za wyjątkiem wymuszonych przez pełnomocnika Strony. Podkreślono, że MOPS w Helu w zakreślonym terminie 7 dni dokonał przekazania ponaglenia do Kolegium wraz ze swoim stanowiskiem i przedłożonymi dowodami, zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", przesłankę wniesienia skargi na bezczynność stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych

w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a

(pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi Z.M. zwalcza bezczynność Burmistrza Helu w zakresie rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany decyzji

o ustaleniu odpłatności za pobyt Strony w domu pomocy społecznej w S.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem

z 31 października 2022 r. Skarżący wniósł do Kolegium ponaglenie na bezczynność

Organu w niniejszej sprawie. Tym samym Strona wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.

Odnosząc się w tym miejscu do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji,

że skarga jest niezasadnie skierowana do Burmistrza Helu, gdyż zarządzeniem z 14 lipca

2005 r. przekazał on swoje uprawnienia do prowadzenie spraw z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy na rzecz Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Helu, należy wskazać, że głównymi wykonawcami zadań socjalnych w gminie są ośrodki pomocy społecznej wchodzące w skład lokalnej administracji samorządowej. W gminach miejskich instytucje te noszą nazwę miejskich ośrodków pomocy społecznej, w gminach wiejskich - gminnych ośrodków pomocy społecznej. Ośrodki tworzone są na podstawie uchwały rady gminy, która nadaje im statut i przekazuje w zarząd określone mienie. Podmioty te nie mają osobowości prawnej, mają status jednostek budżetowych.

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie określa sposobu tworzenia, likwidacji, struktury organizacyjnej ani finansowych zasad funkcjonowania omawianych jednostek. Odpowiednich regulacji należy poszukiwać w innych źródłach prawa, w tym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.". Ośrodki pomocy społecznej, podobnie jak powiatowe centra pomocy rodzinie, wykazują wiele szczególnych cech organizacyjnych odróżniających je od zakładów administracyjnych, a zbliżających je do urzędów. Głównym zadaniem ośrodków pomocy społecznej jest ustalanie uprawnień do świadczeń i ich przyznawanie. Sprawy dotyczące świadczeń rozstrzygane są w formie aktu administracyjnego. Kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach

z zakresu administracji publicznej u.s.g. przyznaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), o ile przepisy szczególne nie zawierają odmiennych regulacji (art. 39 ust. 1).

Co prawda w art. 110 ust. 7 u.p.s. wskazano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, jednakże przeniesienie kompetencji orzeczniczych na kierownika ośrodka nie zmienia właściwości organu. Jak trafnie zauważa się w judykaturze przeniesienie kompetencji orzeczniczych w sprawach z zakresu pomocy społecznej na kierownika ośrodka pomocy społecznej nie powoduje zmiany właściwości organu,

a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w powołanym art. 39 ust. 1 u.s.g.

W dalszym ciągu piastun funkcji określonego organu zachowuje swoje kompetencje,

a kierownik ośrodka pomocy społecznej podejmuje decyzje wyłącznie z jego upoważnienia i w zakresie jego kompetencji (tak: WSA w Szczecinie w wyroku z 4 kwietnia 2019 r.

sygn. akt II SA/Sz 64/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadal jest to decyzja organu, który udzielił upoważnienia (zob. wyrok NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1420/15). W związku z tym w oznaczeniu organu musi być wskazany podmiot upoważniony ustawowo do wydania decyzji, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Osoba w rzeczywistości wydająca decyzję i ją podpisująca działa wówczas

z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i taka formuła powinna poprzedzać podpis w decyzji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu strony skarżącej, która złożoną w niniejszej sprawie skargą zwalcza bezczynność Burmistrza Helu, a nie kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Helu. Fakt udzielenia w 2005 r. upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy nie spowodował zmiany właściwości organu. Z tego względu argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę należy uznać za wadliwą.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane

z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3

(§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo

z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy

w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18). Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione (zob. wyrok NSA z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2635/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Oceniając tok czynności kontrolowanego Organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że pozostaje on bezczynny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, po przekazaniu ich Organowi (po uchyleniu przez Kolegium decyzji Burmistrza z 31 marca 2021 r.), co miało miejsce 24 stycznia 2022 r., Organ dopiero po ponad miesiącu (3 marca 2022 r.) podjął pierwszą czynność w sprawie, którą było zawiadomienie Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS w S.

Po tygodniu od wydania ww. zawiadomienia (10 marca 2022 r.) Organ wystąpił do MOPS w Wejherowie z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z siostrą Skarżącego, a po kolejnych kilku dniach (16 marca 2022 r.) do DPS w S.

o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze Stroną.

Pomijając kwestię zasadności pisma z 3 marca 2022 r. o wszczęciu postępowania

w niniejszej sprawie (skoro jest ono cały czas w toku) Sąd zwraca uwagę na dwie sprawy. Po pierwsze, w odpowiedzi na skargę Organ w żaden sposób nie wytłumaczył, dlaczego od momentu przekazania mu przez Kolegium akt sprawy dopiero po ponad miesiącu podjął pierwszą czynność w sprawie. Po drugie, nic nie stało na przeszkodzie, aby zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i wnioski o przeprowadzenie wywiadów środowiskowych zostały przygotowane i wysłane tego samego dnia. Takie postępowanie Organu jak w sprawie niniejszej świadczy o braku koncentracji czynności procesowych.

Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że po otrzymaniu z DPS w S. aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze Skarżącym, co miało miejsce 3 kwietnia 2022 r., Organ po ponad tygodniu (pismo z 12 kwietnia 2022 r.) wezwał DPS do usunięcia braków formalnych wywiadu poprzez dołączenie oświadczenia o stanie majątkowym Strony. Po otrzymaniu odpowiedzi (22 kwietnia 2022 r.), że - z uwagi na stan psychofizyczny Skarżącego - jest to niemożliwe, zaś wątpliwości co do sytuacji majątkowej Strony można rozwiać występując do ZUS, Burmistrz po prawie dwóch tygodniach (4 maja 2022 r.) wystąpił do tego ostatniego organu z wnioskiem o nadesłanie informacji

o uzyskanym przez Stronę dochodzie za luty 2022 r.

Należy zauważyć, że po otrzymaniu z ZUS żądanych informacji, co miało miejsce

27 czerwca 2022 r., Organ nie podejmował następnie żadnych czynności w sprawie. Dopiero w odpowiedzi na pismo strony skarżącej z 8 sierpnia 2022 r. o udzielenie informacji o stanie sprawy Burmistrz w piśmie z 31 sierpnia 2022 r. poinformował,

że całość dokumentacji dotycząca Skarżącego została przesłana do Kolegium, w związku z czym Organ oczekuje na stanowisko Kolegium w tej sprawie. Otrzymaną od Burmistrza informację Strona zweryfikowała w Kolegium dowiadując się (z pisma z 26 września

2022 r.), że po uchyleniu decyzji Burmistrza z 31 marca 2021 r. całość akt sprawy została przekazana do MOPS w Helu za potwierdzeniem odbioru z 24 stycznia 2022 r., a obecnie Kolegium nie prowadzi żadnego postępowania w sprawie Skarżącego.

W związku z powyższym pismem z 31 października 2022 r. Strona wniosła ponaglenie na bezczynność w niniejszej sprawie, które Burmistrz przekazał do Kolegium pismem z 7 listopada 2022 r.

Opisana powyżej chronologia poszczególnych czynności prowadzi do wniosku,

że Organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uznać tym samym należało, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Sprawy nie rozpoznano również na datę orzekania przez Sąd (do dnia wydania wyroku Burmistrz nie poinformował Sądu

o załatwieniu sprawy). W konsekwencji należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu Organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Organu Sąd uznał,

że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA

w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września

2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 112/20). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić,

że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się,

że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej

i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie

w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem działania Organu

w sprawie dotyczącej zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt Skarżącego w DPS nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Burmistrz nie wydał decyzji w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Należy zauważyć, że Organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił Strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Uwadze Sądu nie mogła również umknąć okoliczność, że w odpowiedzi na wniosek Skarżącego

o udzielenie informacji o stanie sprawy Burmistrz podał nieprawdziwą informację, jakoby całość dokumentacji dotycząca Strony została przekazana do Kolegium (czemu organ ten zaprzeczył). Takie postępowanie Organu godzi w sformułowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania

w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości Organu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 wyroku.

Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Burmistrza na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu

i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie popadał w stan bezczynności. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA

z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla Skarżącego za uszczerbek, jakiego doznał na skutek nieefektywnego procedowania przez Burmistrza jego sprawy, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla Organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku.

Powyższa ocena skutkowała również wymierzeniem Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W judykaturze wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (zob. wyrok WSA

w Gdańsku z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 39/19). Okoliczności niniejszej sprawy,

w tym długotrwałość okresu bezczynności oraz brak podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych (od 24 stycznia 2022 r. do 3 marca 2022 r., od 27 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r.) potwierdzały potrzebę dyscyplinowania Organu w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości. W konsekwencji Sąd uznał,

że grzywna w wysokości 1.000 zł uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania Organu oraz spełni swoją funkcję represyjno-dyscyplinującą, skutecznie oddziałując na Organ. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 4 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

(Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu administracji publicznej (art. 119 pkt 4 P.p.s.a.)