Wyrok z dnia 2022-09-06 sygn. I OSK 2300/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 156/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr X/182/2019 w przedmiocie miejskiego programu związanego ze zmianą systemu ogrzewania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr X/182/2019; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Bielsku-Białej na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 156/21 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr X/182/2019 w przedmiocie miejskiego programu związanego ze zmianą systemu ogrzewania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska w Bielsku - Białej w dniu 27 sierpnia 2019 r. podjęła uchwałę nr X/182/2019 w sprawie Miejskiego programu związanego ze zmianą systemu ogrzewania. W myśl z § 1 ust. 1 i ust. 2 Rada Miejska postanowiła przyjąć wskazany program, adresując go do osób, które ponoszą zwiększone koszty ogrzewania lokalu wynikające z trwałej zmiany systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na ogrzewanie gazowe, elektryczne, olejowe lub polegające na podłączeniu do miejskiej sieci ciepłowniczej. W § 5 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Wojewoda Śląski wniósł skargę na wskazaną powyżej uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem jako sprzecznej z art. 8 ust. 2, art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), powoływanej dalej jako "u.p.s.", w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz art. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 4, art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że jest ona zgodna z obowiązującym prawem i została oparta na adekwatnym upoważnieniu ustawowym wynikającym z przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, przepisami prawa materialnego, w oparciu o które podjęto badaną uchwałę były regulacje ustawy o pomocy społecznej. Jednym z jej głównych celów jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy) Realizacja tego zamierzenia odbywa się m.in. poprzez szeroki katalog świadczeń pieniężnych i niepieniężnych wymienionych w art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy, do których zalicza się również zasiłek celowy, przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, opału, czy też odzieży (art. 39 ust. 1 u.p.s.).

Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa w głównej mierze na gminach, zaś do ich zadań własnych należy podejmowanie działań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznania potrzeb lokalnej społeczności, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych (art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s.), a także lokalnych programów pomocy społecznej (art. 110 ust. 10 u.p.s.).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że wymienione powyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego. Ustanowienie aktu prawa miejscowego powinno odwoływać się do wyraźnego upoważnienia ustawowego, którego nie ma powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepis art. 110 ust. 10 u.p.s.

Jednak, jak zauważył Sąd I instancji, na pierwszym miejscu w podstawie prawnej uchwały wskazano przepis art. 8 ust. 2 u.p.s. stanowiący, że rada gminy może w drodze uchwały podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej – 701 zł) i w ust. 1 pkt 2 (kryterium dochodowe na osobę w rodzinie – 528 zł), uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej jej adresatów mają przesadzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako prawa miejscowego. Jeśli dany akt zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Z uwagi więc na powołanie w podstawie prawnej art. 8 ust. 2 u.p.s., zaskarżona uchwała będzie miała już inny charakter niż akt kierownictwa wewnętrznego, ponieważ jej regulacje będą odnosiły się do ogółu mieszkańców gminy, a nie tylko do podmiotów organizacyjnie powiązanych z jej organem wykonawczym. W procesie kwalifikacji poszczególnych regulacji i nadawania im waloru aktów prawa miejscowego niezbędne jest zatem ustalenie, czy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym są kierowane do nieograniczonego kręgu adresatów na terenie właściwości danego organu. Wobec przywołania w podstawie prawnej art. 8 ust. 2 u.p.s., kwestionowana uchwała będzie więc wydana na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Sąd uznał, że skoro kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Nie jest więc niezgodna z prawem regulacja zawarta w § 5 kwestionowanej uchwały i nie można uznać, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podzielił prezentowanego w orzecznictwie poglądu, że wobec odmiennego charakteru uchwał w zakresie programu osłonowego oraz podwyższenia kryterium dochodowego, nie jest możliwe połączenie tych zagadnień w jednej uchwale. Sąd I instancji nie zgodził się też z zarzutem Wojewody, że w uchwale doszło do połączenia ze sobą niepowiązanych wzajemnie materii i przepisów. Sąd wskazał, że kontrolowana uchwała z jednej strony określa istniejący problem społeczny związany z potrzebą zmniejszenia kosztów ogrzewania lokali mieszkalnych spowodowanych zmianą paliwa grzewczego - ze stałego na gaz ziemny, z drugiej zaś wprowadza propozycje jego rozwiązania w formie powszechnie wykorzystywanych w systemie pomocy społecznej świadczeń w postaci zasiłków celowych, jednak z istotnie zmienionym kryterium dochodowym uprawniającym do tego świadczenia, a mianowicie określonym na poziomie 500% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo osoby w rodzinie. Ukształtowane w ten sposób kryteria dochodowe, mające korzystniejszy dla beneficjentów charakter niż kryteria ustawowe, w sposób bezpośredni wynikają z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 8 ust. 2 u.p.s. i realizują uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do organizacji pomocy społecznej z uwzględnieniem potrzeb lokalnej społeczności.

Jak uznał Sąd I instancji, decyzje wydawane w oparciu o kontrolowaną uchwałę będą posiadały podstawę prawną. Ponadto, Sąd nie podzielił twierdzenia organu nadzoru, że uchwala przez treść § 3 w związku § 2 załącznika do uchwały, przesądziła o treści przyszłych decyzji. Fakt przeprowadzenia każdorazowo indywidulnego postępowania na wniosek oraz użycie sformułowania "może", przeczy tym obawom organu.

Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami, tak w zakresie ustanowionych w niej unormowań co do realizacji programu osłonowego dla osób ponoszących zwiększone koszty grzewcze w związku z trwałą zmianą systemu grzewczego, jak i powołanej podstawy prawnej. W szczególności Sąd I instancji podkreślił, że kontrolowana uchwała została wydana w oparciu o istniejące upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 8 ust. 2 u.p.s., które mogło stanowić podstawę do zwiększenia kryteriów dochodowych dla zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 39 ust. 1 tej ustawy w ramach przyjętego Miejskiego programu związanego ze zmianą systemu ogrzewania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 8 ust. 2 w związku z art. 110 ust. 10 u.p.s. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podwyższenie kryterium dochodowego może nastąpić w akcie kierownictwa wewnętrznego, akcie o charakterze planistycznym, programowym;

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 in fine, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. w związku z art. 2 u.p.s. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że wprowadzone przez uchwałodawcę lokalnego przesłanki udzielenia zasiłku nie wkraczają w sposób nieuprawniony w sferę uznania administracyjnego organu pomocy społecznej, podczas gdy w opinii Wojewody Śląskiego, Rada w sposób nadmierny ograniczyła swobodę organu na etapie wydawania decyzji administracyjnej, naruszając równocześnie zasadę subsydiarności pomocy społecznej;

3. art. 17 ust. 1 pkt 4 in fine, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że uregulowanie w uchwale postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie stanowi modyfikacji przepisów ustawy o pomocy społecznej w przedmiocie postępowania w sprawie przyznania zasiłku, podczas gdy w opinii Wojewody Śląskiego, regulacja uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację przepisów materialnoprawnych oraz procedury przyznawania zasiłku, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę hierarchiczności norm prawnych.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł inaczej niż ten sam Sąd w wyroku z 7 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 579/21. Stwierdzono tam, że "organ uchwałodawczy powinien był jednak wydać odrębne uchwały w powyższym zakresie, by nie doszło do sytuacji, że akt wewnętrzny, akt planowania, skierowany wedle woli ustawodawcy wyłącznie do organu pomocy społecznej, stał się (jako całość) tym samym aktem prawa miejscowego, tylko dlatego, że rozstrzygnięto tam jednocześnie o kwestiach, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.p.s.".

Przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., a także art. 8 ust. 2 i art. 110 ust. 10 u.p.s., z których Rada Miejska wywiodła kompetencję do podjęcia kwestionowanej uchwały, nie zawierają w swej treści szczególnego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sama uchwała nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Nie może więc być uznana za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. i z tego powodu podlegać publikacji w urzędowym publikatorze.

Przepisy art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. stanowią podstawę do tworzenia przez Radę Miejską programu osłonowego, który nie jest aktem prawa miejscowego, ale dokumentem planistycznym, który wiąże wyłącznie jednostki organizacyjne podporządkowane gminie, przede wszystkim Ośrodek Pomocy Społecznej. Podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Rada Miejska na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s. uprawniona jest do podwyższenia wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego, lecz nie może tego dokonać w drodze programu osłonowego podjętego na podstawie art. 110 ust. 10 u.p.s. Podwyższenie wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego powinno być dokonane odrębną uchwałą, stanowiącą akt prawa miejscowego. Wskazanie przez Radę Miejską w podstawie prawnej uchwały również art. 8 ust. 2 u.p.s. w żaden sposób nie powoduje, że przedmiotowy program osłonowy nabywa wszystkie cechy prawa miejscowego i podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Nie jest dopuszczalne połączenie tych zagadnień w jednej uchwale. Akt prawa miejscowego nie może obejmować swoim zakresem regulacji wykraczającej poza delegację ustawową. Regulacje uchwały podjętej na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s. powinny dotyczyć wyłącznie kwestii podwyższenia kryterium dochodowego i nie mogą być rozszerzana na inne kwestie.

Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, podwyższanie kryterium dochodowego tylko na potrzeby przyznawania zasiłku celowego na konkretny cel oznacza nierówne traktowanie osób ubiegających się o przyznanie zasiłków celowych. Zróżnicowanie kryterium dochodowego w zależności od zasiłku powinno mieć oparcie w przepisach ustawowych.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że to wywiad środowiskowy powinien stanowić podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej i majątkowej osoby ubiegającej się o wypłatę zasiłku. Nie można zatem wprowadzać uchwałą norm, które będą bezwzględnie wiązać organ pomocy społecznej na etapie oceny zasadności przyznania zasiłku i jego wysokości. Ponieważ w § 3 w zwiazku z § 2 załącznika do uchwały Rada określiła sposób wyliczania wysokości zasiłków celowych na dofinansowanie zwiększonych kosztów ogrzewania, należy uznać, że organ w istocie zmodyfikował przesłanki materialnoprawne oraz formalne, które z woli ustawodawcy powinny pozostać niedookreślone. Czym innym jest określenie ogólnych wytycznych przyznawania przedmiotowego zasiłku, a czym innym wprowadzenie norm powszechnie obowiązujących, odnoszących się do zakresu podmiotowego beneficjentów programu, przesłanek udzielania zasiłku, a także trybu jego przyznawania. Takie działanie organu gminy prowadzi do wypaczenia subsydiarnego charakteru pomocy społecznej. Tymczasem, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, konstrukcja przyjętego programu pomocowego sprawia, że każda osoba, która złoży wniosek o przyznanie zasiłku celowego i spełni kryteria określone w uchwale, powinna otrzymać to świadczenie.

Poza tym, organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do modyfikowania (powtarzania) przepisów ustawowych. Jest to niezgodne z zasadami przyzwoitej legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi, Gmina Bielsko-Biała reprezentowana przez Prezydenta Miasta Bielska-Biała wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wobec przywołania w podstawie prawnej uchwały art. 8 ust. 2 u.p.s. oraz wobec zawarcia w tej uchwale norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które są kierowane do nieograniczonego kręgu adresatów na terenie właściwości organu, uchwała ta stanowi w istocie akt prawa miejscowego.

Podkreślono, że wnoszący skargę kasacyjną nie przedstawił przepisu prawa na poparcie poglądu, zgodnie z którym nie można łączyć w jednej uchwale zapisów o charakterze programu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 110 ust. 10 u.p.s. oraz postanowień w zakresie podwyższenia kryterium dochodowego dla celów pomocy społecznej (art. 8 ust. 2 u.p.s.).

Ponadto, fakt przeprowadzenia każdorazowo indywidualnego postępowania administracyjnego na wniosek osoby zainteresowanej otrzymaniem pomocy oraz użycie w uchwale sformułowania "może", przeczą temu, aby ta uchwała miała przesądzać o treści przyszłych decyzji. W każdej sprawie ma być przeprowadzany wywiad środowiskowy, a przedmiotem ustaleń organu ma być szereg okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy.

Na koniec podkreślono, że wprawdzie zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uregulowane w ustawie o pomocy społecznej, to jednak nie wszystkie przesłanki ustalenia prawa do tego świadczenia są zawarte w ustawie, czego wyrazem jest art. 8 ust. 2 u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, ponieważ podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach są trafne.

Wojewoda Śląski zarzucił Sądowi I instancji przyjęcie stanowiska o dopuszczalności połączenia w jednym akcie dwóch różnych materii oraz norm o różnej randze, z powodu tego, że istnieje w rzeczywistości upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego o tej treści, co zakwestionowana uchwala Rady Miejskiej, a mianowicie przepis art. 8 ust. 2 u.p.s., które został przywołany w podstawie prawnej uchwały. Sąd uznał więc, że skoro kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Oznacza to też, zdaniem Sądu I instancji, że nie jest więc niezgodna z prawem regulacja zawarta w § 5 kwestionowanej uchwały i nie można uznać, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Zaznaczenia wymaga przy tym, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że wymienione w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały pozostałe przepisy, tj. art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. art. 110 ust. 10 u.p.s., nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego. Sąd stwierdził, że ustanowienie aktu prawa miejscowego powinno odwoływać się do wyraźnego upoważnienia ustawowego, którego nie ma powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepis art. 110 ust. 10 u.p.s.

Zasygnalizować wyłącznie wypada, że stanowisko WSA w Gliwicach w tym zakresie i Wojewody Śląskiego należy podzielić. Potwierdzają je poglądy doktryny, które wskazują, że art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. stanowią, każdy z nich z osobna, odpowiednio podstawę prawną do tworzenia przez radę gminy określonego typu aktów polityki administracyjnej (por. St. Nitecki Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym komentarz do art. 110 ustawy o pomocy społecznej, publ. LEX). Akty polityki gminy wskazują w jaki sposób gmina może w najlepszym, optymalnym stopniu wykorzystać posiadane zasoby i instrumenty prawne do realizowania celów i zadań wskazanych w ustawie o pomocy społecznej. Akty polityki administracyjnej są zaadresowane do podmiotów znajdujących się w prawnych organizacyjnych więzach z gminą, tj. do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych. Podstawy prawne do wydawania aktów polityki administracyjnej nie są zatem podstawą do tworzenia aktu prawa miejscowego, a akt wydany na ich podstawie nie powinien być zatem publikowany, nie jest adresowany do podmiotów spoza administracji i nie powinien się wypowiadać w przedmiocie uprawnień i zakresów obowiązków podmiotów usytuowanych poza administracja publiczna. Dodać też można za wyrokiem NSA z 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 614/16 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. nie powinien stanowić właściwej podstawy prawnej uchwały, gdyż jest przepisem ogólnym, blankietowym precyzującym jako zadanie własne gminy podejmowanie innych (niż wymienione w poprzednich punktach) zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizację programów osłonowych. Nie jest to podstawa do wydania aktu prawa miejscowego, a jedynie uchwały generalnie intencyjnej. Także art. 110 ust. 10 u.p.s. upoważnia radę gminy do tworzenia programów, które mają charakter aktów planistycznych, programowych. Nie bez powodu w przepisie tym zostało zawarte odesłanie do art. 110 ust. 9 u.p.s., zgodnie z którym do obowiązków kierownika ośrodka pomocy społecznej należy nie tylko składanie radzie gminy sprawozdania z rocznej działalności ośrodka, ale również przedstawianie listy potrzeb z zakresu pomocy społecznej. Przyjęta konstrukcja i systematyka tych przepisów wskazuje na istotną rolę kierownika ośrodka w kształtowaniu programu. Jako kierujący jednostką odpowiedzialną za realizację na terenie gminy zadań z zakresu pomocy społecznej, staje się koordynatorem tych działań. Dopiero zatem biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z działalności ośrodka pomocy społecznej, rada opracowuje lokalny program pomocy społecznej, a następnie kieruje go do wdrożenia przez kierownika ośrodka. Ustawa nie precyzuje jakie zagadnienia mają stanowić przedmiot programu, ograniczając się do ogólnego wskazania, że jego treścią mają być sprawy z zakresu pomocy społecznej. Także i tego typu lokalne programy pomocy społecznej mają charakter norm programowych, których celem jest zaplanowanie sposobów realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej. Programy te mogą zatem być skierowane jedynie do podmiotów mających wykonać założenia programu, a więc funkcjonujących w strukturze gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 631/10; wyrok WSA w Gliwicach z 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1147/14; wyrok WSA we Wrocławiu z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 631/14, wyrok WSA w Krakowie z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 136/15, wyrok NSA z 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2742/15). Takie stanowisko potwierdzała jednolita linia orzecznicza NSA.

Jak już wskazano, uchwała będąca przedmiotem weryfikacji sądowej zawierała normę powszechnie obowiązującą, co doprowadziło Sad I instancji do uznania jej za akt prawa miejscowego. Jednak zgodnie z art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznacznie wskazywać zakres przedmiotowy regulacji, którą obejmować może ten akt. Konieczne jest więc uznanie, że nie ma możliwości ustanowienia wykonawczego aktu prawa miejscowego bez szczegółowego upoważnienia ustawowego. Jeżeli zatem ustawa wyraźnie nie wskazuje, że dany zakres regulacji w takim akcie może (albo musi) się znaleźć, to nie może on podlegać normowaniu. Ustawa o pomocy społecznej pozwala radzie gminy stanowić akty prawa miejscowego w zakresie określonym w jej art. 8 ust. 2.

Tak jak wskazał Sąd I instancji, biorąc pod uwagę materię uchwały, która dotyczyła przyznawania pieniężnego świadczenia pomocy społecznej, którego celem jest wsparcie osób, które ponoszą zwiększone koszty ogrzewania lokalu wynikające z trwałej zmiany systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na ogrzewanie gazowe, elektryczne, olejowe lub polegające na podłączeniu do miejskiej sieci ciepłowniczej, adekwatną podstawą prawną działania prawodawczego skierowanego do ogółu mieszkańców gminy mógł być wyłącznie art. 8 ust. 2 u.p.s., ponieważ tylko ten przepis pozwala na kształtowanie w akcie prawa miejscowego norm odnoszących się do zasiłku celowego (a pomoc przyznawana w uchwale Rady Miejskiej w Bielsku-Białej miała przyjąć taką formę).

Zawarta w tym przepisie kompetencja prawodawcza rady gminy pozwala zaś wpływać wyłącznie na kształt kryterium dochodowego, od którego zależy możliwość przyznania zasiłku celowego (i okresowego). Ogranicza się ona bowiem do modyfikacji kwoty dochodu uprawniającej do przyznania tych zasiłków. Wydany przez organ stanowiący gminy akt prawa miejscowego może zatem określać inną (tj. wyższą) niż wynikająca z ustawy o pomocy społecznej kwotę dochodu, która limituje prawo do otrzymywania zasiłku celowego (i okresowego), a więc wprowadzać kwalifikowane (a właściwie uprzywilejowane 7 ) kryterium dochodowe (J. Wilk, "Granice upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, glosa do wyroku NSA z 18 maja 2020 r. sygn. I OSK 430/19, Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 167 - 168).

Charakter omawianej normy oceniały już sądy administracyjne, wskazując, że art. 8 ust. 2 u.p.s. jest "wyraźny, a nawet kazuistyczny. Rada ma wąsko zakreśloną kompetencję do określenia kwoty wyznaczającej górny pułap dochodowy dla celów zasiłków" (wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 824/05). Wykroczenie w ramach aktu powszechnie obowiązującego poza taki zakres regulacji przez stworzenie pozaustawowych kryteriów otrzymania świadczenia powoduje, że w istocie akt ten nie dotyczy zasiłku celowego, lecz "prowadzi de facto do stworzenia nowego świadczenia, do czego w żadnym stopniu nie upoważnia art. 8 ust. 2 u.p.s. (wyrok WSA w Poznaniu z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1085/14). Podzielić należy w pełni stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w cytowanym wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 824/05, że "żadna racjonalna i sprawdzona, powszechnie akceptowana metoda wykładni prawa nie umożliwia wyprowadzania z tak minimalnej kompetencji – kompetencji Rady Gminy do ustanawiania nowego powszechnie dostępnego świadczenia". Nie może tego zmieniać również ewentualne przyznawanie i wypłacanie kwot takiego świadczenia jako zasiłku celowego. W uchwale wykreowano zaś świadczenie, dla którego, poza zmianą kryterium dochodowego, ustalono także dodatkowe, nieznane ustawie kryteria przyznawania.

Zasadnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że krąg osób, które otrzymują świadczenia pomocy społecznej, wyznacza art. 7 u.p.s. Choć ma on charakter otwarty, to nie może być swobodnie uzupełniany przez organ jednostki samorządu terytorialnego, który nie ma do tego upoważnienia ustawowego. Uchwała rozszerzyła zaś krąg podmiotowy świadczeniobiorców o osoby, które dokonały inwestycji w zmianę systemu ogrzewania, gdyż uprawniła je do otrzymania świadczenia, mimo że mogą nie być osobami, o których mowa w art. 7 u.p.s. Co istotne, realizacja kompetencji wynikającej z art. 8 ust. 2 u.p.s. nastąpiła wyłącznie w jednym przepisie kontrolowanej przez NSA uchwały (§ 2 ust. 5). Pozostałe normy powszechnie obowiązujące, które ujęto w jej przepisach, zostały ustanowione bez podstawy prawnej. Żadne z zawartych w uchwale zasad, elementów trybu i kryteriów uzyskiwania świadczeń z pomocy społecznej – poza ujętymi w tym jednym przepisie – nie mogą być regulowane w formie aktu prawa miejscowego. Poza zakresem art. 8 ust. 2 u.p.s. wprowadzono dodatkowe kryteria skorzystania z dofinansowania. Kolejno wskazać trzeba, że art. 8 ust. 2 u.p.s. odnosi się do zasiłków okresowego i celowego, z kolei kryteria ich przyznawania (w formie decyzji uznaniowej) wynikają z u.p.s. (głównie art. 38, art. 39, art. 41). Zakwestionowana uchwała wprowadza natomiast kryteria, które modyfikują kryteria ustawowe, przesądzając niejako o treści wydawanych w tym zakresie decyzji. Dotyczy to np. częstotliwości przyznawanej pomocy, bądź jej wysokości. Organ przyznający zasiłek - tak w zakresie przyznania świadczenia, jak i w kwestii jego wysokości - samodzielnie wydaje jednak rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Dokonuje tego w oparciu o przepisy procedury i prawa materialnego, ale po weryfikacji sytuacji konkretnych osób ubiegających się o świadczenie, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych. Tymczasem kwestionowaną uchwałą wprowadzono odmienną od przewidzianej ustawą procedurę przyznawania tej pomocy, tj. z pominięciem wymogu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przyjęcie zaś – jak chce organ uchwałodawczy i Sąd I instancji - że zaskarżona uchwała o zmianie systemu ogrzewania ma charakter aktu prawa miejscowego, oznaczałoby, że jako akt wykonawczy do ustawy o pomocy społecznej nie mógłby być z tą ustawą sprzeczny. Niedopuszczalne zatem byłoby w takim akcie odstępowanie od przewidzianych w ustawie zasad udzielania pomocy społecznej, skoro ustawodawca w upoważnieniu ustawowym wyraźnie do tego nie umocował. Uchwała organu samorządu terytorialnego nie może zmieniać regulacji ustawowych.

Odwołać się należy jeszcze do powołanego wyżej wyroku NSA z 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2742/15, w którym wskazano, że po pierwsze, "nawet szczytne cele nie mogą w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać tworzenia prawa miejscowego bez odpowiedniej podstawy prawnej, które w takim przypadku jest prawem ułomnym, rażąco wadliwym i podlega eliminacji". Po drugie zaś, nie można pomijać, że wydatkowane w ten sposób środki uszczuplą zasoby finansowe gminy, które będą tym samym w niższej wysokości przeznaczone na cele wskazywane w ustawie o pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej nie daje kompetencji do ustanawiania świadczeń lokalnych. Gdyby ustawodawca zdecydował się na przyznanie takiego uprawnienia, wprowadziłby do ustawy przepisy zbliżone np. do art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rzecz bowiem nie w tym, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą ustanawiać świadczeń ograniczonych podmiotowo do mieszkańców danej jednostki, lecz w tym, iż dla ustanowienia takiego świadczenia muszą mieć wyraźną podstawę prawną zawartą w ustawie (J. Wilk, "Granice upoważnienia...", op. cit., s. 169).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, została oparta na przepisach art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s., które - jak wskazał sam Sąd I instancji - nie dają umocowania do podejmowania aktów powszechnie obowiązujących. Okoliczności tej nie może zmienić także włączenie do "lokalnego programu pomocy społecznej w postaci lokalnego programu osłonowego" przepisu znajdującego umocowanie prawne w art. 8 ust. 2 u.p.s. Nie jest możliwe, bez wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, tworzenie podstawy prawnej do wydania aktu prawnego w układzie kompilowania przez organ, na zasadzie pewnego wyboru, podstaw prawnych (delegacji), które są zawarte w ustawach o zróżnicowanym przedmiocie regulacji, przy czym jedne podstawy, to są podstawy do tworzenia prawa, a pozostała część podstaw, to podstawy do tworzenia aktów polityki administracyjnej, jak to ma miejsce w uchwale Rady Miejskiej w Bielsku – Białej (por. cyt. wyrok w sprawie o sygn. akt I OSK 2742/15).

Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że aktem prawa miejscowego jest każda uchwała rady gminy, która zawiera normę powszechnie obowiązującą, co w rezultacie oznacza przyjęcie w treści takiej uchwały innych norm powszechnie obowiązujących, pomimo że nie mają już one żadnego umocowania w przepisie zawierającym normę kompetencyjną do stanowienia aktów prawa miejscowego. O ile można zgodzić się z Sądem I instancji, że umieszczenie w akcie prawnym choćby jednej normy generalnej i abstrakcyjnej powoduje co prawda, że akt ten ma charakter powszechnie obowiązujący, o tyle nie jest to równoznaczne z możliwością przekształcenia dowolnego aktu wewnętrznego w akt powszechnie obowiązujący poprzez zamieszczenie w nim przepisu stanowiącego realizację kompetencji prawodawczej do ustanowienia aktu prawa powszechnie obowiązującego. Podział na akty powszechnie i wewnętrznie obowiązujące, ukształtowany konstytucyjnie i stanowiący fundament dualistycznego systemu źródeł prawa, zostałby całkowicie zatarty, gdyby organy prawodawcze, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, mogły wykorzystywać podstawy prawne do stanowienia aktów wewnętrznych (w tym aktów programowych) do kreowania norm powszechnie obowiązujących, czyniąc to przy współstosowaniu podstaw prawnych do wydania aktów wewnętrznych i aktów prawa miejscowego. Poprawnym działaniem legislacyjnym nie byłoby również połączenie w jednej uchwale wewnętrznych norm programu ustanowionego na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. z normami powszechnie obowiązującymi podjętymi na istniejących postawach prawnych i w ich granicach. Takie działanie prawodawcze powoduje tzw. przemieszanie materii (powszechnie obowiązującej z wewnętrznie obowiązującą). Stanowi to naruszenie zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP (J. Wilk, "Granice upoważnienia...", ibidem).

Podkreślić należy, że takie działanie narusza wprost art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji RP, z którego wynika jednoznacznie, że prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Nie można zatem włączać w treść aktu prawa miejscowego materii przekazanej do uregulowania aktem wewnętrznym. Wskazywana wadliwość prowadzi do zmiany adresata norm regulujących ten zakres spraw, którym – zamiast podmiotu podległego funkcjonalnie organowi wydającemu akt wewnętrzny – stali się mieszkańcy gminy.

Taki sposób legislacji był już jednoznacznie negatywnie oceniany w orzecznictwie NSA, w tym także w odniesieniu do aktów polityki gminnej stanowionych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, a zawierających normy wynikające z realizacji podstawy prawej do stanowienia aktu prawa miejscowego. Łączenie takich "norm o różnej randze i naturze" określono jako niedopuszczalne .

Wobec powyższego organ uchwałodawczy powinien wydać odrębne uchwały w powyższym zakresie, by nie doszło do sytuacji, że akt wewnętrzny, akt planowania, skierowany wedle woli ustawodawcy wyłącznie do organu pomocy społecznej, stał się (jako całość) tym samym aktem prawa miejscowego, tylko dlatego, że rozstrzygnięto tam jednocześnie o kwestiach, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.p.s. Można dodać, że pomimo faktycznego, wyraźnego ze strony Rady Miejskiej działania osłonowego, przyjęta technika sformułowania programu, wykorzystująca - bez podstawy prawnej - instytucję aktu prawa miejscowego w nawiązaniu do treści art. 8 ust. 2 u.p.s. powoduje, że Sąd nie może pośrednio zaakceptować takiej aktywności Rady Miejskiej i nie uwzględnić argumentów skargi kasacyjnej. Nawet szczytne cele nie mogą w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać tworzenia prawa miejscowego bez odpowiedniej podstawy prawnej, które w takim przypadku jest prawem ułomnym, rażąco wadliwym i podlega eliminacji w drodze kontroli sądów administracyjnych.

Kontrolowany wyrok narusza zatem prawo materialne w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Ze wskazanych przyczyn zaakceptowanie poglądu Sądu I instancji o nieistotnym naruszeniu prawa zaskarżoną uchwałą byłoby nietrafne. Mając bowiem na uwadze powyżej wskazane argumenty, należy stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej była nieprawidłowa, ponieważ Sąd Wojewódzki nietrafnie przyjął, że nie jest to akt istotnie naruszający prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Sama słuszna intencja pomocy osobom, które ponoszą zwiększone koszty ogrzewania lokalu wynikające z trwałej zmiany systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na ogrzewanie gazowe, elektryczne, olejowe lub polegające na podłączeniu do miejskiej sieci ciepłownicze, tej nieprawidłowości nie sanuje, gdyż nie można stawiać ratio przed prawem.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna jest zasadna - z mocy art. 188 w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.– uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr X/182/2019. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie spełniony został warunek upływu jednego roku, ponieważ zaskarżona do Sądu I instancji uchwała została podjęta w dniu 27 sierpnia 2019 r. Pozostałe dwa wyjątki w niniejszej sprawie nie mają miejsca.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).