Wyrok z dnia 2021-05-20 sygn. I SA/Gl 391/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Paweł Kornacki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr NPII.4131.1.46.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców gminy z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 stycznia 2021 r. nr NPII.4131.1.46.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr XXV/532/2020 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej (dalej – Rada Miejska, organ uchwałodawczy, Skarżąca) z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców Gminy Dąbrowa Górnicza z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny na lata 2021 - 2023, w całości, jako sprzecznej z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 – dalej u.p.s.).

Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miejska na sesji w dniu 16 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XXV/532/2020 w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców Gminy Dąbrowa Górnicza z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny na lata 2021 – 2023 (dalej – Program). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., a także art. 110 ust. 10 i art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Z tego też względu Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 stycznia 2021 r. stwierdził nieważność w całości uchwały nr XXV/532/2020 Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców Gminy Dąbrowa Górnicza z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny na lata 2021 - 2023, jako sprzecznej z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s.

W jego motywach wyjaśniono, że powołane przepisy w podstawie prawnej uchwały, tj. art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 u.p.s., upoważniają radę gminy do opracowania i kierowania do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, uwzględniających potrzeby w zakresie pomocy społecznej wynikające z corocznego sprawozdania z działalności ośrodka pomocy społecznej oraz podejmowania innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenia i realizacji programów osłonowych. Podkreślono jednocześnie, że program pomocy społecznej jest ogólnym planem działania gminy na danym polu, skierowanym do właściwego organu pomocy społecznej. Może on w swej treści zawierać jedynie ogólne wytyczne co do sposobu działania w określonym zakresie. W związku z tym program osłonowy nie może rozstrzygać o jakichkolwiek prawach, czy obowiązkach mieszkańców gminy zwłaszcza, gdy rozstrzyganie o nich wynika ze szczególnych upoważnień ustawowych i powinno nastąpić w formie aktów prawa miejscowego. Dlatego też stwierdzono, że sam plan jest aktem o charakterze wewnętrznym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 332/17).

Za istotne naruszenie prawa uznano określenie przez Radę Miejską w akcie planistycznym przesłanek uzyskania zasiłku celowego, które powinny zostać zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, którego efektem jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 106 u.p.s.

Według organu nadzoru, zawarte w treści Programu osłonowego normy mogą być kierowane wyłącznie do jednostek struktury pomocy społecznej, nie zaś do podmiotów pozostających poza tymi strukturami. Nie mogą również stanowić podstaw do wydawania aktów indywidualnych, ani też ingerować w sposób prowadzenia konkretnych postępowań administracyjnych. W związku z powyższym ustalenie zakresu podmiotowego oraz przesłanek przyznania zasiłku celowego oraz zakresu udzielania wsparcia, wykracza poza granice przewidziane dla lokalnego programu pomocy społecznej, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Zdaniem organu nadzoru, nie istnieje żadna podstawa prawna zezwalająca na ustalenie - w drodze "programu osłonowego" - szczegółowych zasad udzielania dofinansowania do miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny, w formie zasiłków celowych. Z treści Programu wynika, że wszystkim osobom, które spełnią kryteria określone w jego pkt 1 przyznana zostanie pomoc finansowa w formie zasiłku celowego w wysokości określonej w pkt 2 Programu, pod warunkiem złożenia wniosku, o którym mowa w pkt 3 Programu. Tym samym, zdaniem Wojewody - wbrew uregulowaniom art. 39 - art. 41 u.p.s. - Rada Miejska w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w Programie przesądziła o obowiązku wydania decyzji administracyjnych przyznających świadczenia. Tymczasem, jak zaznaczono w rozstrzygnięciu nadzorczym, decyzje w sprawach zasiłku celowego wydawane są w ramach uznania administracyjnego co do samego przyznania świadczenia, jak i jego wysokości.

Końcowo organ nadzoru zwrócił również uwagę, że rada gminy na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s. umocowana jest do podwyższenia wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego, jednak nie może tego dokonać w drodze programu osłonowego (pkt 1 lit. b Programu), a odrębną uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego. Ponadto wskazano, że ustawodawca przewidział w art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 z późn. zm.), że rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 u.p.s. - a więc osoby nieprzekraczające podwyższonego przez radę gminy kryterium dochodowego.

Rada Miejska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta D. (dalej – Prezydent Miasta), powołując się na art. 98 ust. 3 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 20 stycznia 2020 r. zarzucając mu:

– naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., a to poprzez pominięcie, że Rada Miejska w dniu 16 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XXV/531/2020 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej zamieszkującej w Dąbrowie-Górniczej uprawniającego do zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny (dalej - uchwała o podwyższeniu kryterium dochodowego), a pominięcie to spowodowało, że Wojewoda mylnie uznał, że to w uchwale dotkniętej rozstrzygnięciem nadzorczym dokonano podwyższenia kryterium dochodowego, a w konsekwencji spowodowało stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały;

– naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez udzielnie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień, co spowodowało w szczególności brak możliwości przywołania przez Gminę w toku postępowania nadzorczego uchwały o podwyższeniu kryterium dochodowego;

– naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnie, a to poprzez stwierdzenie, że nie stanowią podstawy prawnej do wdrożenia lokalnego program opieki społecznej (program osłonowego) w zakresie ustalenia pomocy pieniężnej w formie zasiłków celowych dla osób ponoszących koszty opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny i określenia kręgu beneficjentów tego programu.

Wobec powyższego Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i zasądzenie zwrotu kosztu postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda negując możliwość realizacji Programu poprzez udzielanie zasiłku celowego pominął fakt, że w dniu 16 grudnia 2020 r. Rada Miejska podjęła uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, która jest aktem prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod pozycją 9342 w dniu 22 grudnia 2020 r. Zauważono również, że uchwała ta nie została zakwestionowana przez Wojewodę. Tym samym stwierdzono, że Program nie wprowadza podwyższenia kryterium dochodowego. Niemniej jednak podkreślono, iż Program, jaki i uchwała o podwyższeniu kryterium dochodowego są ze sobą związane.

Następnie wyrażono stanowisko, że w ramach wewnętrznego kierownictwa możliwe jest wprowadzenie regulacji wskazujących, w jaki sposób jednostki realizujące świadczenia powinny postępować i czym się kierować w ramach procedury przyznawania zasiłków celowych. Zaznaczone, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zwrócono uwagę, że przyznawanie zasiłków celowych odbywa się zasadniczo w ramach uznania administracyjnego, zatem istotne jest jedynie, ażeby regulacje programu osłonowego nie narzucały organowi orzekającemu rozwiązań sprzecznych z prawem.

Jak podniósł Prezydent Miasta, przyjęcie, że program osłonowy nie może przewidywać określonych kierunków orzekania w ramach decyzji o przyznaniu zasiłku celowego, oznaczałoby całkowite wyłączenie możliwości realizacji założonych przez jednostkę celów o charakterze socjalnym przy wykorzystaniu instrumentów ustawy o pomocy społecznej. Dodał także, iż skoro podstawą uchwalania programów osłonowych jest ustawa o pomocy społecznej, to uznać należy, iż wolą ustawodawcy było wykorzystywanie przy ich realizacji instrumentów przewidzianych przez tą ustawę. Gdyby zatem Gmina przyjęła do wykonania programu inne rozwiązanie, nie przewidziane ustawą o pomocy społecznej, to wtedy zarzut naruszenia jej przepisów byłby uzasadniony. Tymczasem Gmina realizuje Program poprzez zasiłek celowy, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Podkreślono, że argumentacja ta znajduje swe umocowanie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 429/18, zaaprobowanym przez NSA wyrokiem z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 430/19, dotyczącym uchwały nr LII/327/2018 Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci Lokalnego Programu Osłonowego dla osób, które ponoszą zwiększone koszty grzewcze lokalu związane z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na skroplony gaz ziemny LNG, która w § 5 określa kryteria przyznania świadczenia.

Argumentując skargę zauważono, że w istotę programu osłonowego wpisane jest określenie kręgu jego beneficjentów, gdyż jest to program pomocy społecznej, który ma pomagać określonej grupie osób dotkniętej skutkami podwyższenia opłat. Pozwala to również na realizację Programu. Dlatego uznano, że brak jest przeszkód prawnych, aby gmina przyjęła program osłonowy, gdzie instrumentem jego realizacji będzie wypłata środków ramach zasiłku celowego.

Stwierdzono również, że podjęcie odrębnej uchwały w przedmiocie podwyższenia kryterium dochodowego czyni zadość poglądowi wyrażonemu w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 235/20 (Lex nr 3037401), gdzie stwierdzono, że wobec odmiennego charakteru uchwały w zakresie programu osłonowego oraz odrębnej uchwały w przedmiocie podwyższenia kryterium dochodowego nie jest możliwe i dopuszczalne połącznie tych zagadnień w jednej uchwale.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podniesiono, że Rada Miejska zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz zawiadomienie o prawie do złożenia wyjaśnień otrzymała w przeddzień terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Pozbawiło to organ uchwałodawczy możliwości przedstawienia swojego stanowiska, czyli pozbawiło elementarnego uprawnienia procesowego. Jak podkreślił Prezydent Miasta, zarzut ten jest istotny, ponieważ Wojewoda pominął wiążące się z Programem przyjęcie uchwały o podwyższeniu kryterium dochodowego. Organ nadzoru uznał bowiem, że Rada Miejska w Programie podwyższyła kryterium dochodowe, czyli nadała prawo do wnioskowania o zasiłek celowy dla osób samotnie gospodarujących, które osiągają dochód 250% kryterium dochodowego zakreślonego w art. 8 ust. 1 u.p.s.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto w dokumencie tym podkreślono, że organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu nadzorczym nie kwestionował możliwości przyznania zasiłku celowego na konkretny cel, jakim jest opłata za odpady komunalne. Według Wojewody, nie oznacza to jednak dowolności w przedmiocie ustalania przesłanek materialnoprawnych udzielenia zasiłku, a także procedury ubiegania się o jego wypłatę. Tym samym, w opinii organu nadzoru, Rada Miejska w sposób nieuprawniony uszczegółowiła materię, która z woli ustawodawcy nie powinna być w ogóle regulowana uchwałą. Krytycznie odniesiono się do poglądu, iż szczegółowe uregulowanie przesłanek przyznania zasiłku jest konieczne, bowiem w przeciwnym wypadku organ pomocy społecznej nie dysponuje odpowiednio konkretną podstawą prawną swoich działań, a samej gminie uniemożliwia to prowadzenie określonej polityki społecznej. Umotywowano to tym, że z art. 39 ust. 1 i art. 17 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 110 ust. 10 u.p.s. wynika, że ustawodawca pozwala organowi pomocy społecznej na orzekanie uznaniowe, w oparciu o ogólną przesłankę istnienia niezbędnej potrzeby bytowej, co jednak nie wyklucza uchwalenia przez radę gminy aktu planistycznego stanowiącego program osłonowy. Nie można zatem wprowadzać uchwałą norm, które będą bezwzględnie wiązać organ pomocy społecznej na etapie oceny zasadności przyznania zasiłku i jego wysokości. Organ pomocy społecznej za materialnoprawną podstawę swojego działania powinien przyjąć art. 39 ust. 1 u.p.s. i na podstawie tego przepisu ustalić, czy osoba wnioskująca o przyznanie zasiłku znajduje się w sytuacji bytowej uprawniającej do jego uzyskania. Tymczasem, według Wojewody, z analizy postanowień kwestionowanego Programu wynika bezsprzecznie, że uchwałodawca określił w nim warunki udzielenia zasiłku celowego, poprzez określenie zakresu podmiotowego adresatów Programu (pkt 1), wysokości przyznawanego zasiłku (pkt 2), norm kreujących procedurę ubiegania się o jego wypłatę (pkt 3), a także ramy czasowe, w obrębie których zasiłek może zostać udzielony (pkt 3 in fine). Przepisy te rozstrzygają o kwestii praw i obowiązków podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy i tym samym w sposób nieuprawniony zawężają swobodę decyzyjną organów pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazuje, że Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych instrumentach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) niniejszą sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w składzie 3 sędziów, odstępując od wymaganej prawem rozprawy.

Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr NPII.4131.1.46.2021, którym stwierdzono nieważność uchwały nr XXV/532/2020 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców Gminy Dąbrowa Górnicza z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny na lata 2021 - 2023, jako sprzecznej z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s.

Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2020 r., podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym co należy rozumieć przez "istotne naruszenie prawa". W judykaturze wypracowano stanowisko, że do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/18, Lex nr 2645475). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (zob. A. Matan. Art. 91. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018). W wyroku z dnia 29 lipca 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 995/05 (Lex nr 190588), WSA w Warszawie podkreślił, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru. Ponadto zwraca się uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 691/19, Lex nr 2742566).

W niniejszym przypadku organ nadzoru uznał, że uchwała z dnia 16 grudnia 2020 r. dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. z racji na fakt, że zostały w niej zawarte kryteria, których spełnienie warunkuje udzielenie wsparcia finansowego w postaci zasiłku celowego (pkt 1 Programu). Ponadto zauważono, że akt ten określa wysokość świadczenia (pkt 2 Programu), wskazuje okres na jaki świadczenie to może być przyznane, a także reguluje procedurę jego przyznania (pkt 3 Programu). Jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, uregulowania te ingerują bezpośrednio w prawa i obowiązki mieszkańców Gminy. Tym samym, w opinii organu nadzoru, wskazanej uchwały nie można uznać za akt wewnętrzny skierowany do jednostki samorządu terytorialnego, który zawiera normy o charakterze porządkowo-organizacyjnym. Podkreślono, że przywołane przepisy w podstawie prawnej uchwały – Programu, tj. art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 u.p.s. nie mają charakteru delegacji prawotwórczej, a tym samym nie mogą stanowić podstawy dla stanowienia przepisów regulujących pozycję jednostki w kontakcie z administracją. Wojewoda nie kwestionując co do zasady uprawnienia dla przyznawania zasiłku celowego na częściowe pokrycie opłat za usuwanie odpadów, wyraził pogląd, że winno to odbywać się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, a w szczególności w oparciu zawarty w niej art. 39 w związku art. 106.

Podstawę prawną spornej uchwały stanowiły przepisy zawarte w art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 pkt 10 u.p.s. oraz 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Dają one kompetencję do tworzenia przez radę gminy aktów polityki administracyjnej. Tego rodzaju akty określają ramy najbardziej optymalnego wykorzystania przez gminę posiadanych zasobów i instrumentów prawnych do realizowania celów i zadań wskazanych w ustawie o pomocy społecznej. Akty te są adresowane do podmiotów znajdujących się w prawnych i organizacyjnych więzach z gminą, tj. do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych.

Wspomniany art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. stanowi, że do zadań własnych gminy należy podejmowanie przez radę gminy zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Natomiast w art. 110 ust. 10 u.p.s. stwierdzono, że rada gminy, biorąc po uwagę potrzeby w zakresie pomocy społecznej, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. Przywołane przepisy stanowią zatem upoważnienie dla rady gminy do tworzenia programów, które mają charakter aktów programowych (planistycznych). Wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że zadania wymienione w tym przepisie są nadobowiązkowe, bowiem tworzenie i realizacja programów osłonowych nie wynika z nakazu ustawodawcy, lecz "z rozeznanych potrzeb gminy". Opracowanie i kierowanie do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, o których mowa w art. 110 ust. 10 u.p.s. jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Wynika to z użycia zwrotu "Rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9". Zgodnie z poglądem prezentowanym przez S. Niteckiego: "Przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie dają podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego, ponieważ nie określają one zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnianemu organowi, jak również nie zawierają wytycznych dotyczących aktu. Strategia i programy powinny być wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie. Mogą być one uznane jedynie za uchwały będące aktami kierownictwa wewnętrznego, czyli uchwałami wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy, jednakże nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych i nie rodzą po stronie obywateli i podmiotów z nimi zrównanych w pozycji prawnej żadnych uprawnień względem gminy" (S. Nitecki, 6.3.1. Gmina [w:] Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008).

Jak wynika z pkt 1 załącznika do uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. adresatami Programu są osoby, które łącznie spełniają następujące kryteria:

a) samotnie zamieszkują w lokalu lub domu;

b) są w wieku 60 lat i więcej/lub posiadają orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji lub orzeczenie równoważne;

c) osiągają dochód nieprzekraczający 250% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Dochód ustala się na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s.;

d) nie korzystają / nie są uprawnione / z / do dodatku mieszkaniowego i nie są zwolnione z ponoszenia opłat za odbiór odpadów komunalnych;

e) gromadzą odpady w sposób selektywny i nie posiadają zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z kolei w myśl pkt 2 Programu osobom spełniającym powyższe kryteria przyznawana jest pomoc finansowa w formie zasiłku celowego w wysokości 50% miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny. Natomiast w pkt 3 Programu stwierdza się, że wnioski o przyznanie zasiłku celowego należy składać w MOPS w Dąbrowie Górniczej. Zasiłek celowy w ramach Programu przyznaje się na częściowe pokrycie kosztów opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny od miesiąca złożenia wniosku na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, ale nie dłużej niż na okres obowiązywania Programu.

W niniejszej sprawie organ nadzoru stoi na stanowisku, że powyższe uregulowania uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. mają charakter generalny i abstrakcyjnym, a tym samym w sposób bezpośredni ingerują w prawa i obowiązki mieszkańców gminy. Ze stanowiskiem tym nie można jednak się zgodzić. Analizując owe uregulowania, które znajdują się w załączniku do uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. przyznać należy, że precyzują one przesłanki, które winny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, mającego wspierać określoną grupę osób (w tym przypadku samotnie zamieszkujących w lokalu lub domu) w zakresie ponoszonych wydatków za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednak podkreślić należy, że normy te są skierowane do jednostki organizacyjnej gminy - MOPS-u w Dąbrowie Górniczej. Wynika to wprost z pkt 3 Programu, w którym wskazuje się, że wnioski o przyznanie zasiłku celowego należy składać do wspomnianej jednostki gminy.

Ponadto organ uchwałodawczy będąc świadomym, że tego typu programy osłonowe nie mogą stanowić aktów prawa miejscowego, nie przedstawił go do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Inaczej postąpił w odniesieniu do uchwały o podwyższeniu kryterium dochodowego, której podstawą podjęcia jest art. 8 ust. 2 u.p.s. Kwestionowana regulacja nie zmienia również, jak twierdzi organ nadzoru, trybu procedowania w przedmiocie zasiłku celowego, które winno odbywać się w warunkach uznania administracyjnego. Nie można bowiem zgodzić się z tym, że negowana uchwała stanowi podstawę do wydania decyzji związanej, a więc takiej kiedy spełnienie określonych kryteriów obliguje organ do wydania decyzji o danej treści. Jak bowiem wskazano wcześniej, programy osłonowe nie rodzą - po stronie obywateli i podmiotów z nimi zrównanych w pozycji prawnej -żadnych uprawnień względem gminy. Ponadto w pkt 3 załącznika do uchwały wskazano, że program osłonowy realizowany jest poprzez stosowanie instytucji prawa pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Pozwala to na stwierdzenie, że organ uchwałodawczy przyjmuje sposób postępowania w tym przedmiocie przewidziany przepisami ustawy o pomocy społecznej. Twierdzeniu temu nie przeczy również to, że w Programie zakreślono wysokość wsparcia (50% miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny), a także określono czasookres na jaki takie świadczenie może zostać przyznane (od miesiąca złożenia wniosku na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, ale nie dłużej niż na okres obowiązywania Programu) oraz że dla uzyskania tego świadczenia konieczne jest złożenie wniosku. Otóż bezspornym jest to, że działania te mają być formą wsparcia osób w skonkretyzowanym zakresie, który nie koniecznie zawiera się w zakresie "niezbędnych potrzeb bytowych", których dotyczy ściśle art. 39 ust. 1 u.p.s. Nie mniej jednak przepisy, które stały się podstawą wydania uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. dają możliwość gminie wykonywania fakultatywnych zadań pomocowych w ramach instytucji przewidzianych ustawą o pomocy społecznej. Ponadto wprowadzenie takich wytycznych dla MOPS-u wskazuje granice w jakich może się on poruszać zajmując się sprawami wsparcia osób, dla których przewidziany jest ten Program.

Zwrócić również należy uwagę, że gdyby pozostać jedynie przy ustawowym kryterium dochodowym, które w głównej mierze warunkuje uzyskanie pomocy społecznej, to de facto Gmina nie mogłaby realizować celów fakultatywnego zadania z zakresu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. Dopiero wprowadzenie wytycznych dla jednostek organizacyjnych o uwzględnianie także innych aspektów pozwala na osiągnięcie założeń takiej pomocy. Tytułem przykładu wskazać należy chociażby na kwestię selektywnego gromadzenia odpadów. Powszechnie wiadomym jest, że mieszkańcy stosujący taką formę zbierania odpadów obciążani są niższymi opłatami. Wydaje się więc uzasadnionym, że taką pomocy nie zostają objęci ci, którzy decydują się na wybór może mniej kłopotliwej, ale droższej formy gromadzenia odpadów, w sytuacji, gdy celem Programu jest wsparcie osób o określonej sytuacji materialnej.

Pewne wątpliwości co do zgodności z prawem uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. (Programu) może rodzić pkt 1 lit. c załącznika, który wskazuje, że adresatami Programu są osoby, które osiągają dochód nieprzekraczający 250% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Jak już wcześniej wyjaśniono podwyższenie kryterium dochodowego następuje w formie uchwały rady gminy, która jest aktem prawa miejscowego. Jak wskazuje się w judykaturze, wobec odmiennego charakteru uchwał w zakresie programu osłonowego oraz podwyższenia kryterium dochodowego nie jest możliwe połącznie tych zagadnień w jednej uchwale. Zasygnalizowana nieprawidłowość jest jednak pozorna. Otóż źródłem podwyższenia kryterium dochodowego nie jest omawiana uchwała, lecz uchwała podjęta również w dniu 16 grudnia 2020 r. nr XXV/531/2020 w sprawie podwyższenia kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej zamieszkującej w Dąbrowie Górniczej uprawniającego do zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny. Nadmienić należy, że została ona opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2020 r. pod pozycją 9342. Zatem zasygnalizowane wątpliwości są następstwem nieprecyzyjnego sformułowania pkt 1 lit. c Programu, co nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu procesowego dotyczącego niewłaściwego poinformowania Skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego, przez co – jak twierdzi Prezydent Miasta - pozbawiono ją prawa do czynnego udziału w nim poprzez wyłączenie możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W tej kwestii przywołać należy art. 91 ust. 5 u.s.g., który przewiduje odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań nadzorczych. Oznacza to, że organ winien odpowiednio w tym postępowaniu realizować powinności wynikające m.in. z zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Rodzi to więc obowiązek prowadzenia postępowania nadzorczego w taki sposób, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła realnie w nim uczestniczyć. Zagadnie to było przedmiotem uchwały NSA z dnia 21 października 2002 r. o sygn. akt OPS 9/02, w której stwierdzono, że:

1) Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.).

2) Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

W orzeczeniu tym NSA stwierdził także, że powiązania w systemie administracji publicznej między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego, nie uzasadniają twierdzenia, aby odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Skład orzekający NSA uznał, że wręcz przeciwnie - w świetle instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując takiej oceny należy przyjąć, że Wojewoda naruszył art. 10 § 1 k.p.a, jednak nie miało to wpływu na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Otóż poinformowanie Rady Miejskiej o wszczęciu postępowania nadzorczego zawiadomieniem, które wysłane zostało w dniu 18 stycznia 2021 r. w godzinach kiedy Urząd nie funkcjonował, gdzie określono dzień 20 stycznia 2021 r. jako datę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, wykluczało możliwość faktycznego uczestnictwa Skarżącej w tym postępowaniu. Zauważyć należy, że – wbrew co temu co twierdzi Skarżąca - organ nadzoru dysponował wiedzą o uchwale o podwyższeniu kryterium dochodowego, gdyż jak przyznaje sama Skarżąca, nie została ona zakwestionowany przez Wojewodę, co oznacza, że została ona przekazana temu organowi w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Tym samym Skarżącą nie wykazała, aby wspomniane uchybienie miało bezpośrednie przełożenie na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta nie podniósł ponadto w skardze żadnych innych okoliczności, które miałyby znaczenie dla sprawy, a nie były znane organowi nadzoru. Dlatego też należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.

Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s.), które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe dotyczące m.in. skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wolne jest od opłat sądowych. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).