Wyrok z dnia 2022-03-11 sygn. I OSK 1644/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 135/21 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia od M. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 135/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wójt Gminy Kłodzko, postanowił:

1) ustalić M. W. wysokość odpłatności za pobyt B. W. w Domu Pomocy Społecznej w W. w następujących kwotach:

- od dnia 16 grudnia 2019 r. – do dnia 31 grudnia 2019 r. – w wysokości 435,20 zł;

- od dnia 1 stycznia 2020 r. – do dnia 31 marca 2020 r. – w wysokości 843,20 zł;

- od dnia 1 kwietnia 2020 r. w wysokości 931,20 zł;

2) odmówić zwolnienia z opłaty za pobyt ojca w DPS;

3) nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 k.p.a.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji poczynił następujące ustalenia: 1) strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonką i małoletnim synem; 2) średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS w roku 2019 r. wynosił 3.225,43 zł, a od 1 kwietnia 2020 r. – 3.489,41 zł; 3) odpłatność ojca strony ustalono w okresie od 16 do 31 grudnia 2019 r. na kwotę 359,20 zł i od 1 stycznia 2020 r. na kwotę 695,82 zł; 4) zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności jest ojciec skarżącego i dwoje dzieci mieszkańca DPS; 5) różnica między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS a opłatą wnoszoną przez mieszkańca wyniosła za okres: a) 16 - 31 grudnia 2019 r. - 1.305,60 zł; b) 1 stycznia - 31 marca 2020 r. – 2.529,61 zł; c) od 1 kwietnia 2020 r. – 2.793,59 zł - wskazane kwoty w przeliczeniu na zobowiązanego członka rodziny (po 1/3) wyniosły odpowiednio do wskazanych okresów: 435,20 zł, 843,20 zł i 931,20 zł; 6) strona nie współdziałając, dwukrotnie nie odpowiedziała na wezwanie organu do przedstawienia zaświadczenia o dochodach rodziny, ani nie podpisała umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt w DPS; 7) w wezwaniach strona była pouczona o konsekwencjach wynikających z odmowy udzielenia informacji, wynikających z art. 61 ust. 2e u.p.s.

Odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku o zwolnienie jej z opłaty za pobyt ojca w DPS organ wyjaśnił, że odmowa współdziałania z pracownikami socjalnymi, niedostarczenie wymaganych dokumentów oraz innych wyjaśnień mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie, uzasadniało odmowę zwolnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona była skutecznie wzywana przez organ do przedstawienia sytuacji dochodowej swojej rodziny oraz do podpisania umowy. Została również prawidłowo pouczona o skutkach niezastosowania się do kierowanych do niej wezwań, w szczególności o treści art. 61 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.".

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo odmówił zwolnienia z ponoszenia opłaty w następstwie braku współpracy ze stroną. Według Kolegium nierozpatrzenie tego wniosku narażałoby organ na zarzut bezczynności.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z mocą wsteczną, Kolegium powołało się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu odpłatności ma konkretyzować datę powstania obowiązku i może wywierać skutki z mocą wsteczną. Tym samym organ I instancji prawidłowo ustalił odpłatność od 16 grudnia 2019 r.

Końcowo organ II instancji wskazał, że ustalenie opłaty za pobyt w DPS wnoszonej przez osoby zobowiązane leży w interesie społecznym danej gminy, ponieważ powoduje, że ciężar wnoszenia opłat będzie obciążał krewnych mieszkańca, nie zaś gminę, co powoduje, że posiadane ograniczone środki finansowe gmina będzie mogła przeznaczyć na zaspokojenie potrzeb osób rzeczywiście jej potrzebujących, zamiast zastępczo realizować obowiązek syna mieszkańca DPS.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. W., zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu strony, a wyłącznie interesu gminy, przez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych;

2) art. 59 u.p.s. przez nieuwzględnienie zarzutu w zakresie wydania decyzji z mocą wsteczną.

Ponadto skarżący podniósł m.in., że wniosek o zwolnienie z opłaty winien być przedmiotem odrębnego, następczego postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że skarżący – pomimo skutecznie doręczanych wezwań – nie podpisał przedstawionej mu umowy, nie poinformował organu o wysokości dochodu osiąganego przez jego rodzinę, ani nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dokumentów. W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 2e u.p.s., o którego to treści przepisu skarżący został prawidłowo pouczony. Stosownie do art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustalona została proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Oznacza to określenie opłaty w częściach równych dla każdej osoby zobowiązanej.

Za niesporną okoliczność Sąd uznał, że skarżący jest synem mieszkańca DPS, tym samym na skarżącym ciąży obowiązek ponoszenia częściowej opłaty za pobyt ojca w DPS. Również w zakresie szczegółowych wyliczeń dokonanych przez organ I instancji, decyzja nie nasuwa żadnych wątpliwości Sądu, a tym samym w tej części nie narusza prawa.

Wskazano ponadto, że obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o. o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Natomiast zobowiązany do ponoszenia tej opłaty może się ubiegać o zastosowanie instytucji zwolnienia przewidzianej w art. 64 i 64a u.p.s., jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Zdaniem Sądu okoliczności, na które powołuje się skarżący, w wyjątkowych przypadkach, mogą zostać poddane ocenie w oparciu o art. 64 u.p.s. Stosunki rodzinne pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a zobowiązanym do ponoszenia opłaty mogą mieć znaczenie, jednakże dopiero dla procesu obejmującego zwolnienie. Te "uzasadnione okoliczności" nie wymienione w art. 64 u.p.s. powinny mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny.

Dodatkowo Sąd zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. i art. 64a u.p.s. wynika wyraźnie, że zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS może dotyczyć jedynie sytuacji, w której zarówno osoba zobowiązana do jej wnoszenia jak i wysokość tej opłaty została już wcześniej ustalona. Tym samym, aby móc zastosować instytucję zwolnienia, musi zaistnieć skonkretyzowany, zindywidualizowany i prawomocny obowiązek. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt. I OPS 7/17).

W ocenie Sądu konstatacji tej nie zmienia argumentacja organu nakierowana na uniknięcie pod jego adresem zarzutu bezczynności. Organ miał bowiem możliwość takiego zorganizowania postępowania w sprawie wniosku strony o zwolnienie jej z ponoszenia opłaty, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, korzystając z instytucji zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku o zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłat było zatem przedwczesne.

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego wydania decyzji z mocą wsteczną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania, bądź w formie decyzji administracyjnej bądź w formie umowy. Upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Końcowo odnosząc się do zawarcia w decyzji organu I instancji w punkcie 3 rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, Sąd wskazał, że z urzędu rygor taki może być nadany wtedy, gdy zwłoka z jej wykonaniem stwarza stan zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego albo gdy grozi gospodarstwu narodowemu ciężkimi stratami, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.

W ocenie Sądu w treści decyzji nie można doszukać się uzasadnienia dla jego zastosowania. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał na potrzebę ochrony interesu gminy – polegającym na przeniesieniu ciężaru wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca na jego krewnych, jednak nie dokonał wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, jak tego wymaga art. 7 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 64 ustawy z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia M. W. z opłaty za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej, może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu, że M. W. jest osobą zobowiązaną i określeniu wysokości obciążającej go opłaty miesięcznej za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, w sytuacji gdy ww. przepis został zmieniony z dniem 4 października 2021 r. ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r,. poz. 1690) i poszerzył możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób obowiązanych do wnoszenia opłat czyli osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 108 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zarzucenie organom, że nadając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, nie wyważyły interesu społecznego i słusznego interesu strony w sytuacji gdy organy wskazały, że ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonej przez M. W. osobę obowiązaną leży w interesie społeczności Gminy Kłodzko albowiem spowoduje to, że opłata będzie obciążała krewnych B. W., nie zaś Gminę Kłodzko czyli jej społeczność. Powyższe będzie skutkowało, że posiadane ograniczone środki finansowe Gmina Kłodzko będzie mogła przeznaczyć na zaspokojenie potrzeb swej społeczności czyli osób rzeczywiście potrzebujących wsparcia finansowego, zamiast zastępczo realizować obowiązek syna B. W. Przepis art. 108 k.p.a. nie przewiduje, tak jak wskazuje to Sąd w uzasadnieniu wyroku, by organ nadający decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na "inny interes społeczny" zobowiązany był uwzględniać słuszny interes strony, wręcz przeciwnie przepis ten jako alternatywę dla interesu społecznego przewiduje wyjątkowo ważny interes strony;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego.

Wskazując na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto w piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." ponieważ skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie dotyczy art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r., w sprawie zmiany ustawy o pomocy społecznej, która weszła w życie w dniu 4 października 2019 r., w wyniku której poszerzona została możliwość zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat. Natomiast w zarzucie naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 108 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zarzucenie organom, że nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności nie wyważyły interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten jest zasadny. Artykuł 64 ustawy reguluje problematykę dotyczącą zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, to do tego przepisu w pierwszej kolejności odwołuje się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis ten w pierwotnym brzmieniu to jest do czasu powołanej wyżej nowelizacji ustawy, które weszła w życie w dniu 4 października 2019 r. miał następującą treść: "Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko".

Natomiast z dniem 4 października 2019 r. zmieniona została treść art. 64, wprowadzona zmiana dotyczy dwóch zagadnień: zmienione zostało zdanie wstępne art. 64 które obecnie jest następujące: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli" oraz dodano pkt 5 i pkt 6 o następującej treści: 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Przy okazji można zaznaczyć, że kolejną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 17 listopada 2021 r., która weszła w życie 27 stycznia 2022 r. w art. 64 dodano pkt 7 o następującej treści: "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty". W rozpoznawanej sprawie szczególne ważkie znaczenie ma treść zdania wstępnego art. 64 ustawy i dokonana w tym zakresie zmiana stanu prawnego z dniem 4 października 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przytacza w uzasadnieniu wyroku treść art. 64 w brzmieniu obowiązującym od 4 października 2019 r., a dokonując jego wykładni odwołuje się do orzecznictwa, a w szczególności do uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17. Odwołując się do powołanej uchwały NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi, że w dacie podejmowania uchwały art. 64 ustawy miał inne brzmienie. W konsekwencji Sąd odwołując się do powołanej uchwały, nie poczynił wcześniej rozważań, dotyczących ustalenia czy zmiana treści art. 64 ustawy ma wpływ na stanowisko prezentowane w uchwale. W takich okolicznościach dokonywanie w uzasadnieniu wyroku wykładni art. 64 w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 października 2019 r., poprzez odwołanie się do uchwały NSA I OPS 7/17, która została podjęta w dniu 11 czerwca 2018 r., a w tej dacie treść art. 64 była inna, powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy poprzez błędną wykładnię jest zasadny.

Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie: art. 108 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zarzucenie organom, iż nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności nie wyważyły interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podnieść, iż stosownie do art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której przysługuje odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Powołany przepis określa przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, nadanie rygoru wymaga stosownego uzasadnienia w decyzji. Ponieważ art. 108 k.p.a. przewiduje wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być poddawane ścisłej wykładni, a ich prawidłowe uzasadnienie winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydanej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast w uzasadnieniu decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się do przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a., dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji odniesiono się do nadanego przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tymczasem zarówno wtedy, gdy klauzula natychmiastowej wykonalności zostanie zamieszczona w decyzji, jak i wtedy, gdy zostanie zamieszczona w postanowieniu, organ administracji publicznej ma obowiązek uzasadnić to rozstrzygnięcie. Funkcja klauzuli natychmiastowej wykonalności wymaga, by kwestia tego, czy decyzja nieostateczna może zostać wykonana, a zatem czy jej adresat może zostać zmuszony do podporządkowania się jej rozstrzygnięciu, zanim kontrola odwoławcza potwierdzi legalność decyzji, aby z decyzji nie tylko wynikał rygor natychmiastowej wykonalności, ale aby decyzja zawierała stosowne uzasadnienie z którego będzie wynikać, że organ dokonał oceny, iż zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, wobec czego strona powinna być świadoma treści ciążącego na niej obowiązku, jak też znać motywy, którymi kierował się organ, nadając wydawanej przez siebie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast organ II instancyjny rozpoznając odwołanie od decyzji będzie między innymi zobowiązany do zbadania czy organ I instancyjny prawidłowo nadał rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ II instancyjny utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, to decyzja ta staje się ostateczna i podlega wykonaniu, w takim przypadku podejmowanie przez organ II instancyjny próby uzasadniania zasadności zastosowania przez organ I instancyjny rygoru natychmiastowej wykonalności, a więc uzupełnienia brakującego w tym zakresie uzasadniania decyzji organu I instancji staje się bezprzedmiotowe, albowiem w związku z ostatecznością decyzji, rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzją organu I instancji wygaśnie.

W takich okolicznościach, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 108 § 1 k.p.a. o tyle jest niezasadny, że Sąd prawidłowo wskazał, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia tego przepisu, natomiast nie można się zgodzić z argumentacją Sądu w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od M. W. na rzecz Samorządowego Kolegium w Wałbrzychu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie.