Wyrok z dnia 2020-12-18 sygn. I OSK 2042/20

oSygn. akt I OSK 2042/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Fundacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 476/19 w sprawie ze skargi [...] Fundacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 lutego 2020 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] Fundacji Pomocy Osobom Starszym i Niepełnosprawnym w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r. Decyzja Starosty [...] zmieniała decyzję własną tego organu z [...] czerwca 2010 r. o skierowaniu [...] do Domu Pomocy Społecznej w [...], przy ul. [...], w ten sposób, że postanowiono o przeniesieniu [...] z Domu Pomocy Społecznej w [...] do Domu Pomocy Społecznej w [...] w [...], przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazując, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2017 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją tego organu z [...] sierpnia 2017 r. Tym samym nie istnieje przedmiot wniosku strony. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, [...] Fundacja Pomocy Osobom Starszym i Niepełnosprawnym z siedzibą w [...] jako prowadząca Dom Pomocy Społecznej [...] w [...], nie może być stroną w przedmiotowej sprawie. Przymiot strony przysługuje [...], reprezentowanemu przez opiekuna prawnego [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę zgodził się z organem, że wyeliminowanie z obrotu decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym usunęło przedmiot sprawy wyznaczony przepisem art. 155 k.p.a., czyniąc w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodę przedmiotową do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 marca 2017 r. W sprawie tej wystąpił również brak przesłanki podmiotowej do prowadzenia postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu, podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności dotyczące konieczności pokrycia kosztów pobytu [...] w placówce nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów majątkowych (faktycznych) Fundacji, a nie jej interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Fundacja Pomocy Osobom Starszym i Niepełnosprawnym w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507) poprzez błędne uznanie, że [...] Fundacja Pomocy Osobom Starszym i Niepełnosprawnym z siedzibą w [...] nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z kontrolowanym postanowieniem, bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Oświadczono przy tym o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. w dacie wydania objętego skargą postanowienia stanowił, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem w dwóch przypadkach: w sytuacji braku legitymacji procesowej podmiotu żądającego wszczęcia postępowania oraz w sytuacji wystąpienia “innych uzasadnionych przyczyn". Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny obu ujętych tym przepisem przesłanek, jakie legły u podstaw wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W pierwszej kolejności należy odmówić słuszności zarzutowi naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 59 ust. 1 i art. 61-64b, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom.

Naruszenia przywołanych przepisów skarga kasacyjna upatruje w przyjęciu błędnego założenia, że [...] Fundacja Pomocy Osobom Starszym i Niepełnosprawnym z siedzibą w [...] nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie przeniesienia [...] do Domu Pomocy Społecznej prowadzonego przez tę Fundację. W tym zakresie podnosi, że decyzja, której weryfikacji w trybie nadzoru żądała Fundacja, kształtując sytuację osoby korzystającej ze wsparcia w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej, ma wpływ na prawa i obowiązki innego podmiotu - Fundacji, związane z koniecznością ponoszenia kosztów utrzymania osoby skierowanej do placówki prowadzonej przez Fundację. Podkreśla przy tym, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni.

Odmawiając słuszności powyższej argumentacji wskazać należy, że wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest interes prawny lub obowiązek. W doktrynie (patrz: P. Gołaszewski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R.Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa, 2015 r., s. 146) wskazuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. Przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzeniu interesu prawnego strony tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne (wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/11, CBOSA). W odniesieniu do charakteru interesu prawnego, na co zwraca uwagę skarga kasacyjna, należy podkreślić, że choć kwestia ta nie jest jednoznacznie ustalona przez ustawodawcę, to w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że interes ten powinien być bezpośredni, a więc jego źródłem powinna być wprost norma prawa powszechnie obowiązującego. (patrz: P. Gołaszewski, ibidem, s. 147) Podkreśla się, że źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa.

Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyprowadzenia legitymacji podmiotu prowadzącego prywatny dom pomocy społecznej do występowania jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kierującej objętego tą pomocą do tej placówki. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest formą świadczenia pomocy bytowej realizowanej przez organ administracji. W ujęciu podmiotowym, relację opartą o powyższy przepis nawiązuje organ z osobą, której pomoc w tej postaci zostaje przyznana. Podmiot świadczący usługi opiekuńcze pozostaje poza kręgiem podmiotowym tego administracyjnoprawnego stosunku. Brak zatem podstaw do uznania, że odmawiając [...] Fundacji Pomocy Osobom Starszym i Niepełnosprawnym z siedzibą w [...] legitymacji procesowej uprawniającej do wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji przenoszącej [...] z placówki samorządowej do domu pomocy społecznej prowadzonej przez tę Fundację, organ i następnie Sąd I instancji naruszył art. 28 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Nieskuteczny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej wyprowadzony z naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazuje, że wątpliwości budzi argumentacja Sądu I instancji, iż w sprawie brak jest przedmiotu postępowania w związku z uchyleniem decyzji z [...] marca 2017 r., w trybie art. 155 k.p.a. Jego zdaniem, zastosowanie trybu zmiany decyzji nie powoduje, że zniweczone zostały negatywne dla wnioskodawcy skutki decyzji zmienionej. Decyzja z dnia [...] marca 2017 r. pozostawała w obrocie prawnym przez ponad cztery miesiące. W tym czasie Fundacja, na podstawie decyzji niezgodnej z prawem, zobowiązana była do ponoszenia kosztów utrzymania [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji otwiera możliwość wyeliminowania ww. decyzji ze skutkiem ex tunc. Wadliwe w ocenie Fundacji, wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, nie może wyłączać możliwości oceny decyzji Starosty [...], poprzez pryzmat kwalifikowanych wad prawnych skutkujących jej nieważnością.

Nie podzielając zastrzeżeń skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumentacja ta nawiązuje do wystąpienia przesłanki “innej uzasadnionej przyczyny" ujętej wprost w cytowanym wyżej art. 61a § 1 k.p.a. W wyroku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 457/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o przeszkody natury przedmiotowej takie jak: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. W orzecznictwie wskazuje się, że odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. (tak: wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 970/16, CBOSA) W piśmiennictwie zwraca się też uwagę, że decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a więc o obowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest właśnie brak obowiązującej w obrocie prawnym decyzji. Jeżeli organ w toku wszczętego postępowania nieważnościowego ustali, że żądanie dotyczy decyzji nie obowiązującej w obrocie prawnym, bo została w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowana z niego (uchylona w postępowaniu odwoławczym, uchylona w trybie wznowienia postępowania), powinien je zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje zatem przypadki braku decyzji w sprawie lub niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Państwo i Prawo 2001 nr 8, str. 35, 36).

W świetle powyższego, skoro w sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2017 r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została uchylona decyzją tego organu z [...] sierpnia 2017 r., to wniosek ten z przyczyn przedmiotowych nie był w stanie wywołać skutku procesowego w postaci wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. okazał się być nieuzasadnionym.

Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości wydanego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.