Wyrok z dnia 2021-10-05 sygn. I OSK 42/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 176/19 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niezaprzestania prowadzenia bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 15 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 176/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. O. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niezaprzestania prowadzenia bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik J. O. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej ppsa, przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w szczególności polegającym na niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu przez organy I i II instancji stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja z art. 174 pkt 2 ppsa;

- art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia nie odnoszącego się do stanu faktycznego sprawy, wewnętrznie sprzecznego i zawierającego wykluczające się ustalenia faktyczne;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 130 ust. 4 w zw. z art. 67 i art. 68 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 poz. 1508) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, uznając błędnie i w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu art. 68 ust. 1 ww. ustawy, że to potrzeby osoby fizycznej przebywającej w danym miejscu decydują o charakterze działalności gospodarczej prowadzącego działalność gospodarczą, a nie faktycznie wykonywane usługi i w konsekwencji uznanie, że na skarżącym spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia wojewody na faktycznie prowadzoną działalność, podczas gdy podmiot ten nie jest obowiązany do uzyskania takiego zezwolenia oraz przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycję w postaci nałożenia kary pieniężnej wypełnia już zamieszkiwanie w budynku niespokrewnionej z właścicielem osoby starszej, to jest z pominięciem wszystkich obligatoryjnych elementów normy prawnej ww. ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie naruszył więc przepisu postępowania, którego nie zastosował. Natomiast zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 ppsa ma charakter jedynie wynikowy dlatego jego naruszenie może nastąpić tylko jako skutek naruszenia przez Sąd innych przepisów prawa. W skardze kasacyjnej nie zawarto jednak takiego zarzutu, poprzestając na wskazaniu naruszenia, niezastosowanego przez Sąd I instancji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 151 ppsa i przypisując naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa organom administracji.

Również zarzut kasacyjny dotyczący braku właściwego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się bowiem wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 ppsa - zawiera ono wystarczającą argumentację dotyczącą oceny decyzji organów obu instancji oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wypowiedź Sądu dotycząca prawidłowości i wnikliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji obu instancji nie pozostaje w żadnej sprzeczności ze zleceniem przez organ odwoławczy przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jest ona wynikiem oceny, że właśnie przeprowadzenie postępowania w takim poszerzonym zakresie spełnia wymóg prawidłowości i wnikliwości. Nie jest także zasadne zarzucanie Sądowi błędne dokonywanie ustaleń faktycznych, ponieważ sąd administracyjny - co do zasady - nie dokonuje takich ustaleń, a jedynie ocenia prawidłowość ich dokonania przez organy administracji. Odmienna ocena zawartości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i jego szczegółowości zaprezentowana w skardze kasacyjnej stanowi więc w istocie polemikę, która nie wystarcza do jej uwzględnienia.

Także zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest wystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40 000 zł.

W cytowanej treści ustawodawca wyeksponował pojęcie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Pojęcie to zostało wyjaśnione w art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, według którego opieka w takiej placówce polega na świadczeniu przez całą dobę usług: 1) opiekuńczych, zapewniających udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby, opiekę higieniczną, niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych, kontakty z otoczeniem; 2) bytowych zapewniających miejsce pobytu, wyżywienie i utrzymanie czystości.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano świadczenia przez skarżącego usług bytowych, polegających na całodobowym zapewnieniu miejsca pobytu, wyżywienia i utrzymania czystości. Nie zakwestionowano również kluczowej w sprawie okoliczności faktycznej ustalonej przez organy administracji pobytu w obiekcie prowadzonym przez skarżącego osób w podeszłym wieku.

Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy kontrolne oraz organy administracji - szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wynika, że osoby te nie były na ogół samodzielne, wymagały pomocy i opieki ze strony innych osób. Ustalono przy tym uzależnienie od personelu przy myciu i kąpieli, korzystaniu z toalety oraz przy spożywaniu posiłków. Część z pensjonariuszy poruszała się przy pomocy sprzętu rehabilitacyjnego, a stan organizmu niektórych osób był wyniszczony chorobami.

Przedmiotem sporu jest zatem ocena, czy skarżący kasacyjnie świadczy całodobowo usługi opiekuńcze w rozumieniu art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenia faktyczne wynikające z akt sprawy, w szczególności z dokumentacji przeprowadzonych kontroli, potwierdzają świadczenie przez skarżącego takich usług. O zakresie świadczonych usług w rozpatrywanej sprawie nie przesądza bowiem ani regulamin prowadzenia obiektu hotelowego, ani też umowy zawierane - notabene - nie z pensjonariuszami, ale z członkami ich rodzin, na pobyt pensjonariuszy w obiekcie. Zakres ten wynika z faktycznych czynności dokonywanych w obiekcie, których skarżący nie zdołał skutecznie podważyć w toku postępowania.

W skardze kasacyjnej skupiono się natomiast m.in. na podkreśleniu braku całodobowego świadczenia usług medycznych. Usługi opiekuńcze w rozumieniu art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie ograniczają się jednak do usług medycznych i nie przejawiają się przede wszystkich w świadczeniu tego rodzaju usług. W katalogu działań określonych w cytowanym powyżej art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nawet nie zostały literalnie wymienione usługi medyczne. Pielęgnacja w czasie choroby i opieka higieniczna, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy o pomocy społecznej, może oczywiście obejmować także opiekę medyczną, ale nie wyczerpuje się przez ten rodzaj opieki, stanowiąc zdecydowanie szeroki zakres działań służących udzielaniu pomocy osobie chorej.

Ustalenia faktyczne organów kontroli i organów administracji - udokumentowane w aktach sprawy - potwierdzają zatem świadczenie przez skarżącego kasacyjnie całodobowych usług opiekuńczych i bytowych w rozumieniu art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, dlatego świadczenie tego rodzaju usług bez zezwolenia wojewody - określonego w art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - uprawniało organy administracji do zastosowania w sprawie art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w postaci na nałożenia na skarżącego kasacyjnie kary pieniężnej.

Podkreślenia wymaga przy tym brak ze strony skarżącego kasacyjnie współdziałania w czynnościach kontrolnych oraz nieudostępnienie wszystkich informacji, a następnie kwestionowanie ustaleń i zarzucanie organom administracji braku pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.