Wyrok z dnia 2019-11-20 sygn. I OSK 3119/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1940/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary za prowadzenie domu pomocy społecznej bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1940/17 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary za prowadzenie domu pomocy społecznej bez zezwolenia.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] nałożył karę pieniężną w wysokości 10.000 zł na Stowarzyszenie [...] (dalej także, jako "skarżący") za prowadzenie w B. przy ul. [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pn. Dom Seniora "[...]", bez zezwolenia Wojewody [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w związku z informacją o prowadzeniu bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Dom Seniora "[...]" w B., w dniu 11 stycznia 2017 r. przeprowadzono kontrolę doraźną w tej placówce celem stwierdzenia charakteru jej działalności. Podczas kontroli ustalono, że placówka prowadzona przez skarżącego faktycznie zapewnia całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W dniu kontroli w placówce przebywało 5 osób w wieku 77-87 lat. Czterech mieszkańców Domu Seniora przebywało tam na podstawie podpisanych przez członków ich rodzin umów najmu, a jedna na podstawie zawartej umowy dożywocia. Do akt sprawy dołączono poświadczone przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia kopie umów najmu. W trakcie kontroli ustalono, że wszyscy mieszkańcy Domu przyjmują leki zlecone przez lekarza rodzinnego. Leki przygotowywane są przez pielęgniarkę i podawane przez opiekunów. Ustalono, że mieszkańcy wymagają pomocy innych osób w podstawowych czynnościach życiowych tj. karmienie, podawanie leków, czynności higieniczno - sanitarne. Wszystkie osoby były "pampersowane". W trakcie kontroli inspektorzy stwierdzili, że mieszkańcy leżący w łóżkach byli zadbani, ale ich stan zdrowia nie pozwalał im na nawiązywanie rozmów. Ustalono również, iż w dniu kontroli w Domu Seniora na podstawie umów zlecenia zatrudnionych było 7 osób: 1 pielęgniarka, 3 opiekunów, 2 pomoce opiekuna, 1 koordynator. Zatrudnieni wykonywali pracę zmianową w godzinach: pierwsza zmiana 8-14, druga zmiana 14-20, trzecia zmiana 20-8. Na pierwszej i drugiej zmianie pełniły dyżury dwie osoby, a w porze nocnej jedna osoba. W zakres wykonywanych czynności wchodziło, między innymi, sprzątanie, podawanie leków, utrzymanie higieny mieszkańców, wydawanie posiłków, pranie i prasowanie bielizny, organizowanie czasu wolnego. Na podstawie informacji uzyskanych od koordynatora pracy opiekunek ustalono, że posiłki przygotowywane są na miejscu przez opiekunów w zależności od diety mieszkańca. Ponadto, ustalono, że lekarze rodzinni mieszkańców dyżurują w Przychodni "[...]" przy ul. [...]. Lekarze rodzinni przyjeżdżają również na wizyty do Domu. Ustalono również, iż czas wolny organizowany jest przez opiekunów a oferta dostosowana jest indywidualnie do stanu psychofizycznego danego mieszkańca.

Protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2017 r. został podpisany przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia, w dniu 3 marca 2017 r.

Pismem z 22 marca 2017 r. Wojewoda [...] poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w związku z przeprowadzoną kontrolą doraźną w Domu Seniora "[...]" w B. ul. [...] oraz poinformował o prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W aktach sprawy zgromadzono m. in. kserokopie umów najmu zawieranych przez Stowarzyszenie [...], których przedmiot stanowi oddanie do użytkowania powierzchni mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...] w B. wraz z kopiami dokumentów "Zakres świadczeń dla Mieszkańców Domu Seniora [...]", kserokopie umów zlecenia zawieranych pomiędzy Stowarzyszeniem [...] a opiekunkami w Domu Seniora, kopię rozkładu czasu pracy opiekunek, kopię statutu Stowarzyszenia [...] oraz kopię aktu notarialnego z dnia [...] września 2014 r. zawierającego w swej treści umowę dożywocia zawartą przez Stowarzyszenie.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 poz. 930 ze zm.) i wskazał, że placówka Dom Seniora "[...]" zapewnia całodobową opiekę osobom przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku. Opieka ta polega na świadczeniu przez całą dobę przez placówkę usług opiekuńczych, w zakresie udzielania pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, opieki higienicznej, pomocy w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych, a także w organizacji czasu wolnego.

Minister nie podzielił przy tym argumentacji Stowarzyszenia, iż umowy najmu nie obejmują takich świadczeń na rzecz najemców jak koszty opieki pielęgniarskiej czy opieki medycznej. Z treści umów najmu oraz załączonego do nich dokumentu "Zakres świadczeń dla Mieszkańców Domu Seniora [...]" wynika, że Dom Seniora [...] świadczy, między innymi, całodobową opiekę - wsparcie wykwalifikowanego personelu w czynnościach życiowych, indywidualne programy opieki dostosowane do potrzeb mieszkańca, opiekę lekarza rodzinnego POZ, możliwość korzystania z Pakietu Seniora - specjalistyczna opieka psychogeriatryczna, logopedyczna, leczenia bólu, całodzienne wyżywienie, terapia zajęciowa i terapia rehabilitacyjna. Organ podkreślił, iż w zakresie obowiązków zatrudnionych w Domu Seniora opiekunek osób starszych, niepełnosprawnych i przewlekle chorych stanowiącym załącznik do zawieranych przez Stowarzyszenie umów zlecenia znajdują się takie czynności jak: wykonywanie potrzebnych zakupów dla podopiecznego, przygotowywanie posiłków dla podopiecznego, podawanie posiłków i karmienie podopiecznego, utrzymanie czystości w domu podopiecznego (sprzątanie, mycie naczyń, odkurzanie), utrzymanie czystości bielizny pościelowej i osobistej podopiecznego (pranie, prasowanie), kontakt z rodziną, pielęgniarką lub lekarzem w nagłych sytuacjach związanych ze zdrowiem podopiecznego, podawanie podopiecznemu leków zaleconych przez lekarza, mierzenie parametrów życiowych, pomoc lub wykonywanie czynności pielęgnacyjno - higienicznych podopiecznego, udzielanie pomocy podopiecznemu przy zaspokajaniu potrzeb fizjologicznych, pomoc w poruszaniu podopiecznego lub pomoc przy zmianie ułożenia podopiecznego w łóżku. Ponadto, w zakresie obowiązków osoby zatrudnionej na stanowisku pielęgniarki/opiekuna osób starszych, niepełnosprawnych i przewlekle chorych zgodnie z załącznikiem nr 1 do zawartej umowy zlecenia należy m. in.: przygotowywanie i podawanie leków zgodnie z zaleceniami lekarskimi, wykonywanie zabiegów leczniczych zgodnie z obowiązującymi standardami, wykonywanie pomiarów parametrów życiowych: RR, tętna, temperatury ciała, poziomu cukru we krwi.

W ocenie organu, oferowane w Domu Seniora usługi wykraczają daleko poza klasyczną umowę najmu i kwalifikują działalność Stowarzyszenia jako prowadzenia placówki całodobowej opieki. Fakt ten potwierdza również podeszły wiek osób przebywających w placówce oraz stan ich zdrowia. Również czynsz najmu określony w umowie najmu na kwotę 3000 - 3200 zł znacząco odbiega od czynszu najmu za wynajęcie pojedynczego pokoju o powierzchni ok. 16 m⊃2;, przyjmując nawet, że w cenę tę wliczone są także koszty wyżywienia i opłat za media. Zasady logiki, prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego jednoznacznie wskazują, że wysokie opłaty określone w umowie najmu zawierają w sobie, oprócz opłaty z tytułu użytkowania lokalu, pokrycia kosztów mediów i kosztów wyżywienia, także wynagrodzenie za usługi opieki świadczone przez pielęgniarki i opiekunki pracujące w Domu Seniora, których zakres określa "Zakres świadczeń dla Mieszkańców Domu Seniora [...]" oraz załączniki do umów zlecenia określające szczegółowe warunki realizowania umowy cywilnoprawnej przez opiekunki osób starszych, niepełnosprawnych i przewlekle chorych albo przez pielęgniarkę/opiekunkę osób starszych, niepełnosprawnych i przewlekle chorych.

Minister nie podzielił również argumentacji Stowarzyszenia dotyczącej usytuowania Domu Seniora "[...]" na terenie, który zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza istnienie funkcji usługowej jedynie jako uzupełnienie funkcji podstawowej, jaką jest funkcja mieszkalna i wobec tego sformułowanie wniosku, że Stowarzyszenie nie mogło prowadzić inwestycji polegającej na umiejscowieniu w domu położonym przy ul. [...] w B. placówki zapewniającej całodobową opiekę i takiej inwestycji nie poczyniło. W ocenie organu, treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot prowadzący określoną działalność w budynku położonym na tej nieruchomości zorganizował ją zgodnie z obowiązującym planem. Jednakże, rozstrzyganie w tym zakresie nie należy do kompetencji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Organ dodał, iż przedmiot działalności statutowej określony w KRS i statucie Stowarzyszenia nie wskazuje na prowadzenie działalności o charakterze całodobowej opieki. Jednakże, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż prowadzona przez Stowarzyszenie działalność w rzeczywistości wypełnia kryteria działalności o charakterze całodobowej opieki nad osobami przewlekle chorymi lub w podeszłym wieku. Wobec powyższego, prowadzi ono działalność gospodarczą, o której mowa w art. 67 ustawy o pomocy społecznej. O istocie prowadzonej działalności gospodarczej nie decyduje bowiem jej nazwa czy wpisany kod PKD, ale zakres wykonywanych czynności.

Minister podkreślił, iż art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest jasny, a jego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ dodał, iż z protokołów kontroli przeprowadzanych w przedmiotowej placówce wynika, iż przebywa w niej 5 osób, wobec czego nałożona kara wynosi 10.000 zł stosownie do art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej,.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyło Stowarzyszenie [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. Przytaczając przepisy art. 67 ust. 1, art.68 ust. 1, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Sąd podniósł, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozostawiają wątpliwości - jak słusznie stwierdziły organy orzekające w sprawie - iż prowadzona w ten sposób działalność ewidentnie miała charakter działalności opiekuńczej, zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zakres pomocy i usług udzielanych przez skarżącego osobom przebywającym w Domu Seniora daleko wykraczał poza klasyczną umowę najmu i kwalifikował działalność Stowarzyszenia jako prowadzenie placówki całodobowej opieki. Zasady logiki, prawidłowego rozumowania, jak i doświadczenia życiowego, w zestawieniu z przedstawionym przez organy administracji materiałem dowodowym, jednoznacznie wskazują, iż skarżący faktycznie prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku - bez wymaganego prawem zezwolenia. Zatem, wobec niedopełnienia obowiązku uzyskania zezwolenia, organ zobligowany był do nałożenia kary pieniężnej.

Sąd wyjaśnił, że o istocie prowadzonej przez dany podmiot działalności gospodarczej nie decyduje nazwa tej działalności czy wpisany kod PKD, ale zakres wykonywanych czynności, a także, że ustawa o pomocy społecznej wymaga uzyskania zezwolenia wojewody niezależnie od tego czy placówka całodobowej opieki prowadzona jest w ramach działalności gospodarczej (art. 67 ust. 1) czy też prowadzona jest przez podmioty wymienione w art. 57 ust. 1 pkt 2 w ramach ich działalności statutowej (art. 69 ust. 1). Z obowiązku uzyskania zezwolenia przez stowarzyszenie posiadające status organizacji pożytku publicznego nie zwalnia art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Stowarzyszenie [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji wojewody, pomimo wydania jej bez podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niezbadaniu czy działalność skarżącego miała charakter działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia Domu Seniora [...] w B.;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia palcówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, a w konsekwencji, że był obowiązany do uzyskania zezwolenia, w sytuacji, gdy skarżący nie prowadził działalności gospodarczej w zakresie takiej placówki, w związku z czym nie znajduje zastosowania wynikający z przepisu wymóg uzyskania zezwolenia;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że organ uprawniony był do nałożenia kary na skarżącego z uwagi na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia, podczas, gdy organ nie był uprawniony do nałożenia kary na skarżącego, z uwagi na fakt, że skarżący nie podlegał obowiązkowi uzyskania zezwolenia.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o "zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. (...)", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw, a wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa procesowego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim ustalenia stanu faktycznego tej sprawy nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego kasacyjnie. Skarżący nie podaje jakich to niezbędnych czynności nie podjął Sąd I instancji celem wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), w czym upatruje niekompletności materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a także na jakiej podstawie twierdzi, że w sprawie nie oceniono czy działalność skarżącego miała charakter działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia Domu Seniora [...] w B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku dokonano trafnej oceny prawnej, że przyjęty przez organy administracyjne stan faktyczny sprawy znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, który jest wewnętrznie spójny. Nie ma w nim dowodów, które wzajemnie by sobie zaprzeczały. Materiał ten został rozpatrzony przez organy we wzajemnej łączności, przy uwzględnieniu przy tym tzw. doświadczenia życiowego.

W tej sytuacji przejść należy do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 67 oraz art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

W pierwszej jednak kolejności przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2960/17 r., CBOSA; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; LEX nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W tej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował ogólny zarzut naruszenia art. 67 ustawy o pomocy społecznej gdy tymczasem przepis ten podzielony jest na punkty, podpunkty i litery. To uniemożliwia odniesienie się do tego zarzuty w sposób pełny i zgodny z intencją skarżącego.

Niezależnie jednak od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Stosownie do art. 68 ust. 1 ww. ustawy opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług:

1) opiekuńczych zapewniających:

a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych,

b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby,

c) opiekę higieniczną,

d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych,

e) kontakty z otoczeniem;

2) bytowych zapewniających:

a) miejsce pobytu,

b) wyżywienie,

c) utrzymanie czystości.

W myśl art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości do 10.000 złotych.

Wyjaśniając na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie "działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku" (art. 67 ust. 1 ustawy), co, do której wymagane jest uzyskanie zezwolenia wojewody należy wyjaśnić, że zacytowane przepisy wskazują, że jeżeli w danym budynku świadczy się osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, cały pakiet usług określonych w art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należy uznać, że jest to placówka w rozumieniu art. 67 ust. 1 powołanej ustawy, do prowadzenia której wymagane jest zezwolenie.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 11 stycznia 2017 r. przeprowadzono kontrolę doraźną w placówce Dom Seniora "[...]" w B. celem stwierdzenia charakteru prowadzonej tam działalności. Ustalono, że w placówce przebywało 5 osób w wieku 77-87 lat. Czterech mieszkańców Domu Seniora przebywało tam na podstawie podpisanych przez członków ich rodzin umów najmu, a jedna na podstawie zawartej umowy dożywocia. Wszyscy mieszkańcy Domu przyjmowali leki zlecone przez lekarza rodzinnego, które przygotowywane były przez pielęgniarkę i podawane przez opiekunów. Ustalono, że mieszkańcy wymagali pomocy innych osób w podstawowych czynnościach życiowych tj. karmienie, podawanie leków, czynności higieniczno - sanitarne. W Domu Seniora na podstawie umów zlecenia zatrudnionych było 7 osób: 1 pielęgniarka, 3 opiekunów, 2 pomoce opiekuna, 1 koordynator. Zatrudnieni wykonywali pracę zmianową w godzinach: pierwsza zmiana 8-14, druga zmiana 14-20, trzecia zmiana 20-8. Na pierwszej i drugiej zmianie pełniły dyżury dwie osoby, a w porze nocnej jedna osoba. W zakres wykonywanych czynności wchodziło, między innymi, sprzątanie, podawanie leków, utrzymanie higieny mieszkańców, wydawanie posiłków (które przygotowywane były na miejscu przez opiekunów w zależności od diety mieszkańca), pranie i prasowanie bielizny, organizowanie czasu wolnego (oferta dostosowana indywidualnie do stanu psychofizycznego danego mieszkańca).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie wskazano na konkretne dowody świadczące o tym, że wykonywanie usług w zakresie zapewnienia całodobowego pobytu, żywienia, opieki i pielęgnacji mieszkańców, jak i nadzór nad ich wykonywaniem w Domu Seniora "[...]" w B. jest sprawowane przez skarżące Stowarzyszenie. Przy czym wyjaśniono, dlaczego tym dowodom dano wiarę, a twierdzeniom skarżącego, odmówiono wiarygodności.

Ponownie także - za organem i Sądem I instancji - należy wyjaśnić skarżącemu, że usytuowanie placówki na terenie, gdzie plan miejscowy dopuścił funkcję usługową jako przeznaczenie uzupełniające funkcji podstawowej, tj. funkcji mieszkaniowej nie przesądza o rodzaju prowadzonej w tym miejscu działalności. Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danej nieruchomości nie decyduje o tym czy podmiot prowadzący określoną działalność w budynku położonym na tej nieruchomości zorganizował ją zgodnie z obowiązującym planem. Oceny charakteru prowadzonej działalności w placówce Dom Seniora "[...]" w B. należało dokonać w świetle art. 68 ustawy o pomocy społecznej, co prawidłowo zostało wykonane przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela oceny dokonane w tym zakresie, a także ocenę legalności zaskarżonej decyzji, którą poczynił Sąd I instancji.

Nadto o braku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie może świadczyć sposób nawiązania stosunku prawnego między Stowarzyszeniem, a mieszkańcami. Rozumowanie Sądu I instancji - nie jest wbrew twierdzeniom skarżącego - pozbawione zasad logiki, prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wręcz przeciwnie, przedstawione w sprawie dowody nie pozostawiają wątpliwości, że działalność Stowarzyszenia w Domu Seniora [...] w B. ewidentnie miała charakter działalności opiekuńczej, zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Dalej wskazać trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 876/11, że "pojęcie działalności gospodarczej, które zostało użyte w treści art. 67 ust. 1 wymienionej ustawy, należy rozumieć zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) jako działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Jednakże ustawa o pomocy społecznej prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku umożliwia nie tylko w ramach działalności gospodarczej w rozumieniu powołanych przepisów. Placówkę taką mogą również prowadzić podmioty, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w ramach działalności statutowej, tj. jednostki samorządu terytorialnego, Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, inne osoby prawne oraz osoby fizyczne. Podjęcie przez te podmioty w ramach działalności statutowej prowadzenia takiej placówki wymaga także uzyskania zezwolenia właściwego wojewody. Wynika to w sposób wyraźny z treści art. 69 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zawierającego odesłanie do stosowania m.in. przepisów art. 67 ust. 1-3 tej ustawy (w ust. 1 tego przepisu mowa jest o zezwoleniu wojewody na prowadzenie placówki). Nie można zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 69 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w tym znaczeniu, że fundacja będąca organizacją pożytku publicznego nie jest zobowiązana do uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki w ramach działalności statutowej. Należy więc stwierdzić, że art. 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi jedynie, że działalność pożytku publicznego nie jest, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, i może być prowadzona jako działalność nieodpłatna lub jako działalność odpłatna. Ani wymieniony przepis, ani żaden inny przepis ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o pomocy społecznej nie zawiera normy pozwalającej skutecznie twierdzić, że fundacja posiadająca status organizacji pożytku publicznego może prowadzić placówkę, o której mowa w art. 69 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej bez zezwolenia wojewody.".

W sprawie bezsporne jest, że skarżące Stowarzyszenie nie posiadało zezwolenia na prowadzenie placówki Dom Seniora "[...]" w B. - zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Stąd organ zobowiązany był do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i nałożyć na skarżące Stowarzyszenie karę pieniężną. Stwierdzić zatem należy, że i ten przepis nie został w niniejszej sprawie naruszony ani przez organy orzekające ani przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.