Wyrok z dnia 2021-03-24 sygn. II SA/Go 161/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 listopada 2020 r., Nr XXIII/166/2020 w sprawie przyjęcia Gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych w Gminie na lata 2021-2025 oddala skargę.

1. Uchwałą z dnia 25 listopada 2020 r., nr XXIII/166/2020 Rada Gminy przyjęła Gminną strategię rozwiązywania problemów społecznych w Gminie na lata 2021-2025. Skargą z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały zarzucając jej naruszenie art. 16b ust. 2 i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876; dalej u.p.s.) przez niewypełnienie delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie wykonała w pełni dyspozycji wynikającej z art. 16b ust. 2 u.p.s., gdyż nie przedstawia w pełni diagnozy sytuacji społecznej, bo opisane są w niej jedynie niektóre elementy sytuacji i problemów społecznych, jak np. podanie danych statystycznych dotyczących bezrobocia, czy udzielanych świadczeń w ramach pomocy społecznej. Nadto diagnoza powinna nawiązywać m.in. do zadań realizowanych przez gminę na podstawie art. 17 u.p.s. określających obowiązkowe i własne zadania gminy z zakresu pomocy społecznej. Przepis ten określa szereg zadań gminy, które zostały pominięte w strategii. Brak jednocześnie informacji, czy zostały pominięte dlatego, że nie występują, czy też z innych powodów, chociażby np. problem bezdomności. Ograniczona diagnoza prowadzi jednocześnie do niepełnej analizy poszczególnych obszarów społecznych i występujących w nich problemów.

Ponadto zdaniem Wojewody w Strategii zbyt ogólnie określono źródło finansowania, błędnie określono sposób realizowania strategii, błędnie scedowano określenie wskaźników na jednostkę organizacyjną gminy, tj. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Wojewoda zarzucił również, że strategia powinna odnosić się do profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że do zadań własnych gminy należy m.in. opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka.

Zdaniem organu wszystkie elementy wymagane przepisem art. 16 ust. 1 i 2 u.p.s. znalazły swoje odzwierciedlenie w akcie strategicznym przyjętym przez Radę Gminy. Realizując obowiązki wynikające z innych ustaw Rada uchwala też inne dokumenty strategiczne w zakresie pomocy społecznej, np. w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi. W konsekwencji nie ma potrzeby przeprowadzania kolejnej diagnozy społecznej, albowiem materia uregulowana w odrębnej uchwale nie może być ponownie, wtórnie uregulowania w kolejnym akcie strategicznym.

Jeśli chodzi o kwestie finansowe, zdaniem Rady Gminy, Strategia określa sposób realizacji strategii oraz jej ram finansowych. Przy każdym zadaniu objętym strategią wskazano w formie wyliczenia sposób jego realizowania, co łącznie przesądza o realizacji samej strategii. W zakresie ram finansowych podkreślono, że w ogólnym dokumencie strategicznym nie da się wskazać konkretnych kwot przeznaczonych w danym roku na realizację strategii. Konkretne rozdysponowanie środków finansowych następuje bowiem na podstawie uchwały budżetowej. Ramy finansowe mają wskazywać w sposób ogólnikowy skąd gmina pozyska środki na realizacje wyznaczonych celów. Odnośnie wskaźników podniesiono, że jeżeli dane zadanie gminy jest realizowane przez OPS, to właśnie jednostka organizacyjna tej gminy przejmuje kompetencję do ustalania odpowiednich wskaźników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z wnioskiem skarżącego, któremu nie sprzeciwiła się Rada Gminy, sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.)

4. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się od lat, że przesłanką nieważności uchwały podejmowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego są tylko istotne wady prawne. Zalicza się do nich w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub inne tego typu kwalifikowane naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

5. Regulowana przez przepisy art. 16b ust. 1 i 2 u.p.s. strategia rozwiązywania problemów społecznych jest elementem planowania strategicznego w sferze polityki społecznej realizowanej przez jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie samorząd terytorialny korzysta z autonomii planowania i prognozowania. Organy samorządu nie mają jednak pełnej swobody w kształtowaniu treści aktów planowania, ale zachowują szeroki zakres kompetencji, gdyż ustawa kształtuje jedynie najważniejsze elementy tej kompetencji (por. K. Wlaźlak, Racjonalność planowania w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, rozdział V, punkt 4).

Specyfiką tego typu aktów strategicznych jest to, że zawierają przede wszystkim normy planowe, a więc normy nie spełniające wszystkich kryteriów doktrynalnie przypisywanych normom prawnym. Odmienności norm planowych dotyczyć mogą w szczególności ich mocy obowiązującej oraz czasowego i przestrzennego obowiązywania. Normy planowe stanowią zatem swoiste źródła prawa administracyjnego, ponieważ dotyczą zachowań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości, determinując i warunkując te zachowania przez wskazanie okoliczności, w których zachowania te mają być podjęte (szerzej K. Wlaźlak, Charakter prawny aktów planowania i ich rola w realizacji zadań administracji publicznej, SIP LEX).

7. Strategia rozwiązywania problemów społecznych jest właśnie takiego typu dokumentem planistycznym. Jej minimalną zawartość określa art. 16b ust. 2 pkt 1 do pkt 3 u.p.s., ale wymienione składniki nie stanowią katalogu zamkniętego. Do elementów wymaganych należą diagnoza sytuacji społecznej oraz prognoza zmian w zakresie objętym strategią, a ponadto określenie: celów strategicznych projektowanych zmian, kierunków niezbędnych działań, sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych i wskaźników realizacji działań. Elementy wymienione w art. 16 ust. 1 u.p.s. nie zostały w ustawie rozwinięte i doprecyzowane, a więc ich konstruowanie opiera się na pewnej konwencji praktykowanej w tego typu aktach i doprecyzowywanej w zależności od danych uwarunkowań lokalnych przez organ samorządu terytorialnego. Mając na względzie przedstawioną charakterystykę należy ocenić zaskarżoną strategię jako akt planistyczny stanowiący konkretyzację ramowo określonej delegacji ustawowej pozostawiającej stosunkowo szeroki margines swobody organowi planistycznemu. Opracowanie i realizacja strategii jest zadaniem własnym gminy, a koordynacja jej realizacji należy odpowiednio do ośrodka pomocy społecznej (por. I. Sierpowska w: Pomoc społeczna. Komentarz, SIP LEX tezy do art. 16b).

8. Zaskarżony akt, zdaniem sądu, spełnia wszelkie wymogi stawiane mu przez ustawę, mieści się w granicach delegacji ustawowej i jej nie narusza. Jego treść wskazuje, że Strategia zawiera wskazane w delegacji ustawowej elementy. Strategia liczy osiem stron przepisów i obejmuje wstęp zawierający diagnozę i prognozę zmian, ze wskazaniem celów strategicznych i celów operacyjnych, a dalej gminny program pomocy społecznej, gminny program polityki prorodzinnej, gminny program przeciwdziałania bezrobociu, gminny program ochrony zdrowia wraz z działaniami (sposobami realizacji) strategii w tych zakresach i celami szczegółowymi.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia w Strategii niektórych problemów społecznych, zgodzić należy się z organem gminy, że w zakresie samorządowego planowania strategicznego mieści się przygotowywanie wielu różnych dokumentów, w tym: programów wspierania rodziny i rozwoju pieczy zastępczej, programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, gminnego programu przeciwdziałania narkomanii, gminnego i powiatowego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, powiatowego programu oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie, programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy (por., I. Sierpowska w: Pomoc społeczna. Komentarz, SIP LEX tezy do art. 16b).

W oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 41 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2277) lub art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2050) organ stanowiący gminy uchwala odrębne programy dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych lub przeciwdziałania narkomanii.

Wprawdzie, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych, ale nie jest bezpośrednim elementem jej treści. Ustawa wprost określa bowiem, że program ten konstruowany jako gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych odrębnie od gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych (por. K. Wlaźlak, Glosa aprobująca do wyroku NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 39/06, SIP LEX. Wskazuje na to również przegląd orzecznictwa dotyczący skarg na takie programy, por. przykładowo wyroki WSA w Gdańsku z 24 września 2020 r., III SA/Gd 325/20 i WSA w Opolu z 1 kwietnia 2021 r., II SA/Op 27/21; CBOSA).

Stanowisko przyjmowane w skardze prowadziłoby zatem do naruszenia art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez jego niezrealizowanie czyli nieuchwalenie odrębnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych albo powtórzenia (powielania) tych samych treści w dwóch aktach prawnych. Dobrą praktyką byłoby wskazanie (odesłanie) w strategii do odrębnie uchwalonych programów, ale taki brak nie jest naruszeniem prawa istotnym, prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały.

9. Odnosząc się do innych, pominiętych zdaniem Wojewody, w treści Strategii problemów społecznych (np. bezdomności) - pole nieostrości, którym posługuje się skarga jest tak szerokie, że przyjmując tok rozumowania skarżącego w odniesieniu do każdej takiej strategii można by dowolnie wskazywać czego ten akt nie zawiera. Byłyby to bowiem wszystkie potencjalne i niezliczone problemy społeczne, które mogą wystąpić w przyszłości, i które nawet nie muszą być związane z daną społecznością. (nota bene z treści skargi nie wynika jakie to, konkretne realne problemy społeczne występujące w tej jednostce zostały w strategii pominięte. Podobne uwagi dotyczą diagnozy, celów, kierunków, itp.)

Wskazać tu należy, że ramowy zakres delegacji przewidzianej art. 16b ust. 2 pkt 1 do 3 u.p.s. jest zamierzony i stanowi przykład właściwej legislacji, chroniącej system prawa przed nadmierną kazuistyką. Delegacja ta jest tak skonstruowana, by to właśnie organ samorządowy, trzymając się schematu ustawowego, dokonał konkretyzacji postanowień Strategii w odniesieniu do realnych problemów społecznych występujących w danej jednostce. To jaka będzie konkretna treść strategii w odniesieniu do tych ram stanowi zadanie własne i autonomiczne tej jednostki i tylko organ samorządowy o tym decyduje. Kontrola legalności, tak rozumiana i realizowana jak w skardze, czyli sprowadzająca się do żądania uzupełniania treści aktu wydanego przez organ gminy o kwestie, które nie wynikają wprost z przepisów prawa wykraczałby niewątpliwie poza jej granice, co prowadziłoby do istotnego naruszenia przepisu art. 171 Konstytucji R.P., jak i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).

10. Jeśli chodzi o ramy finansowe i wskaźniki w części Strategii określonej jako "Finasowanie" zostały wskazane ramy finansowe w takim stopniu, jakie odpowiada słowu "ramy", które rozumieć należy jako ogólne informacje na temat finansowania (por. M. Makuch, D. Moroń Dorota, Ramy finansowe gminnych i powiatowych strategii rozwiązywania problemów społecznych - prawo i praktyka, ST 2015/1-2/133-143). Jak trafnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę w ogólnym dokumencie strategicznym nie da się wskazać konkretnych kwot przeznaczonych w danym roku na realizację strategii, gdyż konkretne rozdysponowanie środków finansowych następuje na podstawie corocznej uchwały budżetowej.

Co do wskaźników Strategia w postanowieniach końcowych wyjaśnia, że opracowanie wskaźników będzie należało do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej jako podmiotu bezpośrednio realizującego zadania objęte Strategią. Czy takie odesłanie jest wystarczające, w świetle wymogu wynikającego z art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.s. jest dość dyskusyjne. Oceniając jednak legalność zabiegu dokonanego przez organ gminy uwzględnić należy to jaki charakter ma zaskarżony akt i czemu służy. Obowiązek wskazania konkretnych wskaźników zakłada pewność stanu przyszłego, co jest niemożliwe w przypadkach aktów o charakterze planistycznym i prognostycznym. Zatem trudno przyjąć, że chodzi o konkretne, mierzalne dane. Organ nadzoru również nie konkretyzuje, co rozumie pod pojęciem "wskaźniki" i czego mają dotyczyć a tym etapie planowania.

Nadto brak konkretyzacji wskaźników na prognostycznym etapie realizacji polityki społecznej przez gminę nie stanowi, w ocenie sądu, istotnego naruszenia prawa, tym bardziej skutkującego nieważnością całego aktu. Kluczem do osiągniecia celów Strategii jest bowiem jej skuteczność i adekwatność do rzeczywistych potrzeb i problemów danej jednostki, nie zaś formalnie pojmowana legalność, która mogłaby zostać zapewniona przez wpisanie w treści Strategii dowolnych wskaźników, których wielkość lub wartość na tym etapie realizacji zadań objętych Strategią jest nieweryfikowalna. Nadto nie na tym przecież polega rozwiązywanie faktycznych problemów społecznych, któremu przysłużyć ma się ma racjonalna Strategia.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).