Wyrok z dnia 2022-08-03 sygn. III SA/Gl 532/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzyszof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 maja 2022 r. nr NPII.4131.1.448.2022 w przedmiocie uchwały w sprawie Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych MK na lata 2022-2027 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta Katowice 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 maja 2022 r., Nr NPII.4131.1448.2022, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XLV/1000/22 Rady Miasta Katowice z 31 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Katowice na lata 2022 – 2027".

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 559) twierdząc, że przyjęta przez Radę Miasta "Strategia" nie spełnia wymogów z art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 2268). Zgodnie z tym przepisem strategia rozwiązywania problemów społecznych powinna zawierać w szczególności sposób realizacji strategii oraz jej ramy finansowe. W załączniku do uchwały nie określono ram finansowych na lata 2023 – 2027. Przyjęto jedynie, że realizacja zadań wynikających ze Strategii będzie finansowana ... z budżetu miasta Katowice do wysokości środków finansowych zaplanowanych na ten cel w danym roku budżetowym. Postanowienie takie nie jest określeniem ram finansowych strategii, a jedynie wskazaniem źródeł jej finansowania. Prawidłowym byłoby wskazanie planowanej (szacowanej, przewidywanej) kwoty środków (np. maksymalnej wysokości), która będzie przeznaczona na realizację strategii.

Uchybienie to, zdaniem Wojewody, stanowi istotne naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ treść uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa, a sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia.

W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto Katowice zarzuciło Wojewodzie Śląskiemu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16b ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przyjęta przez Radę Miasta "Strategia rozwiązywania problemów społecznych ..." nie zawiera obligatoryjnego określenia ram finansowych dla jej realizacji. Zdaniem Miasta, wskazanie ram finansowych nie oznacza konieczności wskazania przewidywanych wydatków. Strategia, jako dokument planistyczny, służy wyznaczaniu kierunków działań i przeznaczenia środków finansowych na realizację poszczególnych zadań. Ramy finansowe przedsięwzięcia mają charakter ogólny i generalny i konkretyzują się w uchwale budżetowej na dany rok. Sam zwrot "ramy finansowe" jest niedookreślony i można go interpretować zarówno jako wskazanie źródeł finansowania, jak i jako wskazanie kwot, a takiej sytuacji nie może być mowy o istotnym naruszeniu prawa.

W oparciu o tak przedstawione i uzasadnione zarzuty Miasto wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 329, w skrócie jako "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wyraził przy tym pogląd, zgodnie z którym strategia rozwiązywania problemów społecznych jest instrumentem długofalowego planowania, a dla zabezpieczenia realizacji nakreślonych nią zadań konieczne jest zabezpieczenie środków finansowych. Celem określenia ram finansowych strategii jest zatem zapewnienie, że będzie ona możliwa do realizacji z uwagi na prognozowane możliwości finansowe gminy. Odesłanie do przyszłych budżetów, jak to zrobiła Rada Katowic, wyklucza długofalowe planowanie działań, ponieważ pozbawia je zabezpieczenia finansowego i nie wskazuje nawet orientacyjnych danych o finansach przeznaczonych na realizację strategii. Wojewoda zwrócił uwagę na art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 305), zgodnie z którym Wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczane w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Dodał jednocześnie, że zadaniem własnym gminy jest opracowanie i realizacja strategii rozwiązywania problemów społecznych, dlatego to w tej strategii powinny znaleźć się ramy finansowania, które będą wskazówką do przyjęcia konkretnych rozwiązań w uchwale budżetowej. W tym wymiarze określenie ram finansowych ma charakter gwarancyjny dla realizacji strategii.

Wojewoda stwierdził jednocześnie, że jego rozstrzygnięcie nie jest ingerencją w samorządność Miasta, bo nie wskazuje ram finansowych, jakie Miasto miałoby przyjąć, a zmierza jedynie do doprowadzenia do zgodności uchwały z przepisem ustawowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.

Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego zostało wydane z powołaniem się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który umożliwia organowi nadzoru unieważnienie uchwały organu gminy, gdy jest ona sprzeczna z prawem (Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.). Owa sprzeczność z prawem musi mieć charakter istotny, co wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, w myśl którego do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (porównaj wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (porównaj wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).

Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ponieważ tak w stanowieniu prawa, jak i w jego stosowaniu normy konstytucyjne wyznaczają wzorzec najwyższy.

Trzeba też mieć na uwadze to, że w 1994 r. Polska ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Lokalnego, przyjętą 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy. Konwencja reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została opublikowana w Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607 i jako ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi część krajowego porządku prawnego i jest w nim stosowana.

Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako ...prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

Art. 4 wskazuje, że:

2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.

4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Oceniając zarzut postawiony w skardze Sąd stwierdza, że nie jest on tego rodzaju, by dowodził istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta Katowice (w rozumieniu tu przedstawionym), a więc takiego, które byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym i rodziło konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Występujące w przepisie art. 16 ust. 2 pkt 3 lit c) ustawy o pomocy społecznej określenie "ramy finansowe" nie zostało zdefiniowane w przepisach tej ustawy. Jest to zatem określenie wymagające wykładni, a jak wynika już z pism stron tego postępowania, możliwa jest tu różna wykładnia. Trudno jest postawić zarzut istotnego naruszenia prawa wówczas, gdy przyjmuje się jedną z możliwych i dopuszczalnych wykładni konkretnego przepisu. Można zgodzić się z Wojewodą gdy twierdzi, że określenie "ramy finansowe" przedsięwzięcia wymaga wskazania, przynajmniej orientacyjnego planowanej (szacowanej, przewidywanej) kwoty środków (np. maksymalnej wysokości), która będzie przeznaczona na realizację strategii. Tak, byłyby to ramy finansowe przedsięwzięcia, z czym trudno się nie zgodzić, choć, tak na marginesie, wskazanie maksymalnej kwoty niczego nie załatwia, bo wydanie nawet jednej złotówki byłoby wypełnieniem tych ram. Ale czy jest to jedyne możliwe rozumienie tego pojęcia. Zdaniem Sądu nie jest. Równie dopuszczalne byłoby wskazanie źródła finansowania oraz samej kwoty jako wyniku określonego rodzaju działania, np. nie mniej niż 10% wartości opłat za udzielenie pozwolenia na handel alkoholem w gminie, a i to nie byłoby wskazaniem konkretnej, szacowanej, przewidywanej kwoty. Dopuszczalne byłoby także wskazanie samego sposobu obliczenia tej kwoty. W ostateczności przepis art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zezwala gminie na przygotowanie strategii rozwiązywania problemów społecznych i Sąd nie dopatruje się istotnego naruszenia prawa w przyjęciu takiego rozwiązania, które sprowadza się do stwierdzenia, że gmina wyda na ten cel tyle, ile będzie to ustalone w kolejnych rocznych budżetach, co w zasadzie jest równoznaczne ze stwierdzeniem tyle, na ile pozwoli sytuacja budżetowa. W ostateczności, kwota ta będzie ustalona w wymiarze konkretnym przez ten sam organ gminy, który uprawniony jest do uchwalenia strategii. Nie nastąpi przesunięcie tej kompetencji na inny organ.

Wykładając przepisy prawa, zwłaszcza te, na podstawie których opracowuje się plan przyszłych przedsięwzięć, trzeba mieć na uwadze, by wyniki tej wykładni nie doprowadziły do rozwiązań niemożliwych do wykonania, bo wówczas zanegowalibyśmy sens istnienia takiego przepisu. Żądanie wskazania kwot przewidzianych na realizację programu rozwiązywania problemów społecznych z wyprzedzeniem na kilka lat wydaje się zmierzać w tym kierunku, zwłaszcza jeśli uwzględnić szybko zachodzące zmiany w otoczeniu prawnym i ekonomicznym.

Sumując, ocena uchwały Rady Miasta Katowice, z uwzględnieniem tych priorytetów, które wynikają z Konstytucji, Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i zapisów ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala Sądowi na uznanie, że doszło w niej do istotnego naruszenia prawa, które uzasadnia ingerencję w samorządność gminy poprzez stwierdzenie nieważności jej uchwały.

Z powyższych względów Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydana na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.