Wyrok z dnia 2021-10-06 sygn. I OSK 528/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Go 364/20 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. decyzją z [...] lutego 2020 r. odmówił I. S. przyznania zasiłku celowego na spłatę długu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że I. S. podaniem z 6 grudnia 2019 r. zwróciła się z prośbą o pomoc finansową w spłacie długu za mieszkanie. 23 stycznia 2020 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z wnioskodawczynią i ustalił, że I. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje spółdzielcze mieszkanie z dwoma pokojami, kuchnią i łazienką. Zgodnie z oświadczeniem zainteresowanej z 23 stycznia 2020 r., w listopadzie 2019 r. strona otrzymała dochód w formie pożyczki od rodziny w wysokości 1400 zł. Organ podkreślił, że pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też kwota pożyczki podlega wliczeniu do dochodu. W związku z powyższym dochód strony w listopadzie 2019 r. stanowiła: pożyczka w wysokości 1400 zł, emerytura w wysokości 489,37 zł, zasiłek stały w wysokości 236,57 zł. Łącznie zatem dochód wynosi 2125,94 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego która dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł. Tak więc wnioskodawczyni – zdaniem organu – nie kwalifikuje się do przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego.

I. S. złożyła od odwołanie od powyższej decyzji

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO zgodziło się z organem pomocy społecznej, że w listopadzie 2019 r. dochód I. S. przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 701 zł, zatem strona nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I. S. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp..

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji za prawidłowe uznał dokonane przez organy ustalenia w zakresie wysokości uzyskiwanego przez skarżącą dochodu. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej: u.p.s.) dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W szczególności art. 8 ust. 3 tejże ustawy, definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej, zaś art. 8 ust. 4 u.p.s. przewiduje, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. Katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie u.p.s. zamknięte. Zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie u.p.s. nie postanowiono, że kwota pożyczki nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego – w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo zatem organ pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu skarżącej uwzględnił kwotę 1400 zł uzyskaną z tytułu pożyczki. Łączny dochód skarżącej wynosił 2125,94 zł. Zostało zatem przekroczone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej - 701 zł, warunkujące w świetle art. 8 ust. 1 u.p.s. przyznanie skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Rację mają zatem organy - co do zasady - stwierdzając, że pomoc w formie zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. z przyczyn formalnoprawnych nie mogła być skarżącej udzielona.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie zwróciły jednak uwagi na zasadniczą w tej sprawie kwestię, mianowicie cel na jaki pomoc miałaby być przeznaczona, tj. spłata pożyczki (1400 zł), którą skarżąca zaciągnęła od rodziny. WSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Zasiłek celowy może być więc przyznany na zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Zdaniem WSA, za taką należy uważać tylko tę, która związana jest z egzystencją, z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych. Za taką potrzebę nie można natomiast uznać spłaty zaciągniętej pożyczki. Organ pomocy społecznej nie miał zatem podstaw do rozważenia przesłanki przyznania zasiłku celowego specjalnego, który nie jest zależny od kryterium dochodowego, a który reguluje art. 41 pkt 1 u.p.s.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77, art. 80 art. 107 K p a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na wyjaśnieniu sytuacji życiowej skarżącej przy całkowitym pominięciu jej rzeczywistej szczególnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej oraz materialnej w jakiej się ona znajdowała,

2) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77, art. 80 art. 107 K. p. a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na pominięciu w całości faktu, że pożyczka była zaciągnięta w celu zabezpieczenia niezbędnej potrzeby bytowej jaką było opłacenie zaległego czynszu mieszkania skarżącej.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 39 pkt 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że spłata pożyczki zaciągniętej na opłacenie niezbędnych potrzeb bytowych w postaci opłaty czynszu za mieszkanie skarżącej nie mieści się w katalogu zawartym w art. 39 pkt. 2 u.p.s. i nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, podczas gdy katalog wymieniony w wyżej wskazanym przepisie jest katalogiem otwartym, a rozważenie w tym zakresie winno być poprzedzone dokładnym zbadaniem sytuacji materialnej, zdrowotnej i finansowej skarżącej i dopiero ocena tych okoliczności pozwoliłaby faktycznie ocenić czy zaciągniecie pożyczki można zakwalifikować do niezbędnych potrzeb bytowych,

2) art. 41 pkt 1 w zw. art. 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd, że w przypadku skarżącej organ administracyjny nie miał podstaw do rozważenia przesłanki przyznania zasiłku celowego, który nie jest zależny od kryterium dochodowego i może być przyznany w szczególnych okolicznościach, w sytuacji gdy celem uzyskania przedmiotowej pomocy było spłacenie pożyczki zaciągniętej na niezbędne cele mieszkaniowe skarżącej, a nadto przepis ten nakłada na organ administracyjny obowiązek zbadania czy w sytuacji skarżącej nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do tego świadczenia przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł miesięcznie, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Zauważyć trzeba, że w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, ustawodawca, w art. 41 u.p.s., przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe: 1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalenia, że dochód uzyskiwany przez I. S. przekraczał wysokość kryterium dochodowego określonego w powołanym wyżej art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., co wykluczało możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Sporną w niniejszej sprawie pozostaje więc wyłącznie kwestia możliwości zastosowania wobec skarżącej przepisu art. 41 u.p.s. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji słusznie zauważa, że badając zasadność żądania w świetle art. 41 u.p.s. należy mieć na względzie rodzaj potrzeby, którą przyznana pomoc miałaby zaspokoić. Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s., co do zasady, wyklucza możliwość przyznawania zasiłku celowego na spłatę pożyczek, gdyż nie mieści się ona w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, wymagającej zaspokojenia, o której mowa w tym przepisie. Wprawdzie art. 39 ust. 2 ustawy zawiera przykładowy katalog tzw. "niezbędnych potrzeb życiowych", jednak charakter i rodzaj wskazanych celów pozwala na przyjęcie, że chodzi o zapewnienie potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, aktualnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka. Konieczność spłaty zaciągniętych zobowiązań, nawet przy uwzględnieniu celu zaciągnięcia pożyczki, nie posiada takiego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że potrzeba spłacenia długu, nie jest niezbędną potrzebą życiową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego (odpowiednio - wyrok NSA z: 23.9.2008 r., I OSK 1513/07; 12.12.1996 r., I SA 1138/96, Pr. Pracy 1998/2/41;19.4.2000 r., I SA 2129/99 i 18.2.1998 r., I SA 1174/97, akceptowane przez I. Sierpowską, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC 2009 s. 168, przypis 9 i 10; wyrok WSA we Wrocławiu z 12.3.2008 r., IV SA/Wr 638/07, Orzecznictwo Sądów w Sprawach Pomocy Społecznej 2008/1/10). Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była więc prawidłowa.

W konsekwencji, zgodzić należało się z Sądem I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy spłata zaciągniętej pożyczki nie stanowi pomocy zmierzającej do zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych, a tym samym jej niezaspokojenia nie można rozważać w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym stanowi art. 41 u.p.s. W tej sytuacji, niedokonanie przez organy administracji analizy sytuacji skarżącej również pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s., nie mogło być uznane za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. (winno być art. 145 § 1 pkt 1 lit c) powiązane z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.