Wyrok z dnia 2022-02-03 sygn. I OSK 2019/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 544/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] marca 2021 r. w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy [...] (Wójt):

1) ustalił, że do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt [...] w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w [...] w pierwszej kolejności należy jej córka – Skarżąca,

2) ustalił odpłatność Skarżącej za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej od czerwca 2019 r. do maja 2020 r., za lipiec 2020 r., październik 2020 r., listopad 2020 r. oraz od 1 - 8 stycznia 2021 r. w wysokościach tam podanych;

3) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za czerwiec 2020 r., sierpień 2020 r., wrzesień 2020 r., grudzień 2020 r. i od 9 stycznia 2021 r.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wójt wskazał art. 61 ust. 1 i in. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., zwanej dalej : "u.p.s.",) oraz art. 104 k.p.a.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, zatrudnioną w Centrum Ochrony "[...] " Sp. z o.o. na stanowisku wartownik. W trakcie składania oświadczenia o dochodzie jednorazowym wyszło na jaw, że w dniu 15 maja 2019 r. uzyskała pożyczkę gotówkową w wysokości 15.306,12 zł na zakup samochodu, o czym nie powiadomiła organu. Nie zgłosiła tego faktu również pracownikowi socjalnemu, który przeprowadzał z nią wywiad środowiskowy, na podstawie którego organ odstąpił od ustalania odpłatności. Skarżąca oświadczyła, że nie informowała o zmianie sytuacji dochodowej, gdyż całą kwotę pożyczki bank przekazał na rachunek poprzedniego właściciela samochodu. Organ pierwszej instancji uznał, że Skarżąca powinna ponosić odpłatność za pobyt matki w DPS, gdyż jej dochód od maja 2019 r. przekraczał 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 2.103 zł. Kwota pożyczki jest dochodem w rozumieniu art. 8 u.p.s. i podlega wliczeniu do dochodu w okresie od maja 2019 r. do kwietnia 2020 r.

Decyzją z 22 marca 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym do miesięcznej kwoty dochodu Skarżącej w okresie od maja 2019 r. do kwietnia 2020 r. należało doliczyć 1/12 kwoty pożyczki zaciągniętej w maju 2019 r. Wyjaśniło, że kwoty pożyczki kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej powinien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Ustawodawca w art. 8 ust. 4 u.p.s. wymienił enumeratywnie składniki dochodu, które nie zwiększają dochodu. Katalog tych wyłączeń jest zamknięty, wśród nich nie została wymieniona pożyczka. Strona kwestionuje wliczenie do dochodu refundacji za leki, jednakże jest to przychód wynikający ze stosunku pracy i podlega doliczeniu do dochodu.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej :

- błędnie przyjęcie, że kredyt na zakup samochodu stanowił jej dochód;

- błędne przyjęcie, że refundację za leki włącza się do dochodu.

W uzasadnieniu podano m. in., że pożyczka nie miała charakteru zwiększającego dochód. Jej wzięcie było koniecznością i ratunkiem przez utratą faktycznego dochodu w postaci wypłaty za pracę. Dodatkowo Skarżąca podniosła, że refundacja za leki nie powinna być traktowana jako jej dochód.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Wskazał, że ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz ciężarem publicznoprawnym.

Sąd wyjaśnił następnie, że art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. zawierają katalog przychodów odliczanych od dochodu, jak również katalog obciążeń pomniejszających dochód. Zarówno w katalogu przychodów odliczanych od dochodu, jak też w katalogu obciążeń pomniejszających dochód ustawodawca nie wymienił pożyczki (kredytu), ani refundacji za leki. Jest to katalog zamknięty i nie może być rozszerzany. Są to bowiem przepisy o charakterze szczególnym. Ponadto w żadnym innym przepisie u.p.s. nie zawarto unormowania, że kwota pożyczki (kredytu) bądź refundacji za leki nie podlega wliczeniu do dochodu (. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r. I OSK 3633/18).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, zgodnie z którym w świetle art. 8 ust. 11 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej; 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Uznał zatem, że organy postąpiły prawidłowo doliczając do miesięcznej kwoty dochodu strony 1/12 kwoty pożyczki w okresie od maja 2019 r., kiedy pożyczka została zaciągnięta, do kwietnia 2020 r. Kwota ta stanowiła przysporzenie, skoro dzięki niej majątek skarżącej (w postaci samochodu), powiększył się.

Sąd wyjaśnił również że okoliczności dotyczące sytuacji finansowej Skarżącej mogą stanowić co najwyżej podstawę do częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu :

1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu, że kredyt nie stanowi przychodu, podczas gdy zarzuty znajdują swoje rozwinięcie w uzasadnieniu, przy czym miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia bowiem sąd mógł dokładniej przeanalizować argumentację z przytoczonego wyroku WSA w Rzeszowie i wydać odmienne rozstrzygnięcie,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. polegające na uznaniu, że kredyt na zakup samochodu stanowi dochód, podczas gdy o wyłączeniu pewnych pożytków z dochodu powinien decydować ich charakter prawny oceniany przez pryzmat wartości, celów i zadań pomocy społecznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że istotą jej skargi do sądu pierwszej instancji była kwestia, czy kredyt zaciągnięty na zakup samochodu stanowi dochód. Skarżąca wskazała, że w skardze przywołała stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r. II SA/Rz 1195/17. Tymczasem sąd pierwszej instancji ograniczył się do wyliczenia, co pomniejsza dochód lub czego nie wlicza się do dochodu nie odnosząc się do szerszej argumentacji zawartej w wyroku WSA w Rzeszowie.

Skarżąca podkreśliła, że nie zaciągnęła kredytu na cele konsumpcyjne. Kupiła samochód, bez którego nie mogłaby dojeżdżać i wracać z pracy ze względu na ograniczenia czasowe w funkcjonowaniu komunikacji publicznej pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem wykonywania tej pracy, z uwagi na jej charakter.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zarzucając Sądowi pierwszej instancji nieodniesienie się do wszystkich podniesionych przez nią w skardze zarzutów. Rzeczywiście w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprost do treści wyroku WSA w Rzeszowie. Wyjaśnił jednak z jakich przyczyn podziela stanowisko organów co do tego, że pożyczka uzyskana przez Skarżącą stanowi jej przychód. W konsekwencji, zaniechanie odniesienia się wprost do argumentów przedstawiony w uzasadnieniu wyroku z 15 lutego 2018 r. nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego Skarżąca dąży do wykazania, że w ustalonych a niekwestionowanych przez nią okolicznościach faktycznych sprawy, brak było podstaw do uznania, że uzyskana przez nią pożyczka na zakup samochodu stanowi dochodów w rozumieniu art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.

Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca przywołała argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r. II Sa/Rz 1195/17.

W sprawie zakończonej wydaniem przywołanego przez Skarżącą wyroku spór dotyczył wysokości odpłatności za usługi specjalistyczne przyznane w związku z niepełnosprawnością dziecka wnioskodawczyni. Odpłatność w wysokości 100% wartości usług została ustalona z uwagi na doliczenie do dochodu rodziny kwot kredytu zaciągniętego na zakup domu. Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd administracyjny wyjaśnił, że w kontekście okoliczności sprawy, w której chodzi o pomoc dla osoby niepełnosprawnej, która powinna znajdować się pod szczególną ochroną ze strony Państwa brak było podstaw do uznania, że kwota kredytu zaciągniętego na zakup mieszkania dla rodziny stanowi przychód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s.

Sąd podzielił również pogląd zawarty w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. (II SA/Rz 1129/17), zgodnie z którym, dochód kształtujący sytuację w sferze pomocy społecznej powinien mieć charakter dochodu konsumpcyjnego tj. ze swej natury przeznaczonego na zaspokojenie potrzeb bytowych lub mogących służyć temu celowi. Takiego charakteru nie miał kredyt zaciągnięty na zakup domu. Rodzina nie uzyskała żadnego przysporzenia majątkowego, bowiem kwota kredytu przekazana została od razu na rachunek bankowy sprzedawcy. W takim zaś przypadku, nie tylko nie doszło do poprawy sytuacji finansowej tej rodziny, lecz przeciwnie, uległa ona pogorszeniu, a to w związku z istniejącym obciążeniem w postaci konieczności spłat rat kredytowych.

WSA w Rzeszowie przywołał również wyrok z 11 grudnia 2014 r. III SA/Gd 822/14 (od którego skargę kasacyjną oddalono wyrokiem z 11 października 2016 r. I OSK 328/15). W wyroku tym wyrażono pogląd, że zakup przez beneficjenta pomocy społecznej lokalu na cele mieszkaniowe za środki uzyskane ze sprzedaży dotychczas zajmowanego lokalu bez uzyskania jakiegokolwiek dochodu w związku z tymi czynnościami prawnymi pozostaje bez wpływu na wielkość dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej.

Wyroki te zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych, niż ustalony w niniejszej sprawie. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przedstawionej w nich wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie, zgodnie z którym ustawodawca w kwestii zdefiniowania dochodu w ustawie o pomocy społecznej nie odsyła do przepisów podatkowych, formułując dla potrzeb ustawy definicję dochodu w art. 8 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest uzyskanie określonego rzysporzenie finansowe. Ustawodawca definiując pojęcie dochodu nie łączy go z działalnością zarobkową, wręcz przeciwnie - traktuje go bardzo szeroko niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów nie są kwalifikowane jako dochód. Przykładowo można wymienić zwrot nadpłaconego podatku, przyznanie kredytu czy odszkodowanie z tytułu wypadku (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, LEX 2014). Podobnie należy ocenić uzyskanie dochodu w wyniku pożyczki. Tego rodzaju dochód nie został wyłączony w art. 8 ust. 3 ani ust. 4 u.p.s. z oceny sytuacji dochodowej osób ubiegających się o pomoc lub z niej korzystających. Pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł ani źródło uzyskiwania tych środków, a pożyczka jest dochodem mogącym stanowić źródło utrzymania. Dlatego też pożyczka, z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej, stanowi dochód i musi być uwzględniona przy ustalaniu sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o świadczenie (por. wyroki NSA z 28 października 2016 r. I OSK 431/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 1541/1, 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1117/12).

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że ustawa o pomocy społecznej wprowadzona została dla zagwarantowania realizacji określonych celów przy wykorzystaniu środków publicznych. Pomoc społeczna ma na celu wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Faktem powszechnie znanym jest ograniczona ilość środków finansowych, jakimi dysponują organy pomocy społecznej. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych, pozaustawowych kryteriów pozwalających na wyłączenie określonych kwot uzyskanych przez beneficjenta pomocy społecznej z pojęcia dochodu jest działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy. Z tego powodu za niezasadny uznać należy argument Skarżącej, zgodnie z którym o wyłączeniu pewnych pożytków z dochodu powinien decydować ich charakter prawny oceniany przez pryzmat wartości, celów i zadań pomocy społecznej.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych potrzeb, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.