Wyrok z dnia 2021-07-23 sygn. II SA/Po 770/20

Dnia 23 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2020 r. nr [...]

Dnia 5 maja 2020 r. miała miejsce rozmowa telefoniczna pomiędzy pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., a B. K. (zwaną dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącą"). Z uwagi na przepis art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami), kontakt telefoniczny z osobą legitymującą się niepełnosprawnością stanowi wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie dotyczyło udzielenia wnioskodawcy świadczenia opiekuńczego.

W wyniku tej rozmowy, następnego dnia przeprowadzono wywiad środowiskowy. Ustalono, że wnioskodawca zamieszkuje wraz z matką – A. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sama wnioskodawca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie może dźwigać (zalecenie lekarza), ma problemy z poruszaniem się. Ponadto wnioskodawca sprawuje opiekę nad swoją matką 24 h. Ustalono także, że wnioskodawca posiada świadczenie emerytalne z KRUS, świadczenie z a. instytucji ubezpieczeniowej, a także jest współwłaścicielką części działki. Jej matka także posiada świadczenie emerytalne z KRUS oraz jest współwłaścicielką nieruchomości. Obliczono, że łączny dochód na osobę wynosi [...] zł. Wnioskodawca oświadczyła podczas wywiadu środowiskowego, że zmieniła się jej sytuacja finansowa i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.

Decyzją z dnia 3 czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta K. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") przyznał wnioskodawcy świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia 9 czerwca 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2020 r. po 2 godziny dziennie dwa razy w tygodniu w dni robocze, ustalił odpłatność tych usług w wysokości [...] zł/h gdzie pełny koszt usługi wynosi [...] zł/h, określił formę świadczenia i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono cały stan faktyczny. Uznano, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką. Z uwagi na posiadane udziały w nieruchomościach, świadczenia jakie pobiera z różnych źródeł, a także inne świadczenia i dodatki, jakie posiada obliczono, iż odpłatność za świadczenie opiekuńcze powinno wynosić [...] zł/h.

W terminowo wniesionym odwołaniu wnioskodawca zakwestionowała decyzję Prezydenta w części dotyczącej odpłatności świadczonych usług w wysokości [...] zł/h. Wnioskodawca nie zgodziła się z tym, że uznano wspólne zamieszkiwanie jej i jej matki za wspólne gospodarstwo domowe. Jak stwierdziła, każda potrzeba, którejkolwiek z nich jest opłaca z ich własnych, niezależnych dochodów. Przedstawiając swoją sytuację majątkową, świadczenie emerytalne poświęca na utrzymanie, emeryturę przyznaną w S. Z. przeznacza na opłacanie jej kart kredytowych na terenie tego kraju, zatem nie korzysta z nich w Polsce. Jak twierdzi, posiada obywatelstwo A. i jest stałym rezydentem S. Z.. Jej pobyt w Polsce jest tymczasowy, gdyż musiała zająć się swoją matką.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ administracji publicznej orzekający w sprawie z zakresu pomocy społecznej jest zobowiązany do udzielenia wnioskowanej pomocy (świadczenie opiekuńcze), jeżeli wnioskodawca jest osobą samotną. W przeciwnym wypadku, świadczenie może być przyznane. Kolegium odwołało się do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. W.. z 2019 r. poz. 6592, zwanej dalej "uchwałą") wskazując, że wysokość opłatności świadczeń jest uzależniona od dochodu, jaki posiada wnioskodawca.

Organ II instancji stoi na stanowisku, że wnioskodawca zamieszkując wspólnie z matką celem sprawowania nad nią opieki, prowadzi razem z nią wspólne gospodarstwo domowe. Zestawiając wszystkie składniki dochodów obu pań, uznano, że dochód na osobę wynosi [...] zł, co w świetle uchwały mieści się w przedziale 351-400 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.s."). Z tego właśnie względu uznano, że odpłatność usługi opiekuńczej musi wynosić 70% wartości tj. [...] zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (mylnie zatytułowaną "odwołanie") wniosła Skarżąca działając samodzielnie. Skarżąca konsekwentnie podnosi, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, mimo iż mieszka z matką. Jej stały adres zamieszkania jest w S. Z.. Jej jedyny dochód to [...] zł świadczenia emerytalnego oraz [...] zł zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ma żadnego innego dochodu.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie w całości. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć Sąd nie zgodził się ze wszystkimi twierdzeniami.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 24 maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Na wstępie należy wskazać, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. ma charakter obligatoryjny wyłącznie w przypadku, gdy wnioskuje o nie osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest tej pomocy pozbawiona. Sytuacja taka nie występuje w odniesieniu do Skarżącej, bowiem posiada ona matkę, z którą wspólnie mieszka.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił zatem przepis art. 50 ust. 2 u.p.s., w myśl którego usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Z treści tego przepisu wynika zatem, że usługi te mogą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.s. przewiduje przypadek fakultatywnego świadczenia, na podstawie ww. przepisu organ może wydać decyzję uznaniową zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyznacznikami ustalenia uprawnienia do przyznania usługi są - z jednej strony - rozmiar potrzeb i sytuacja wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Natomiast osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych na podstawie art. 50 u.p.s. nie może oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi jej wszelkie oczekiwania, jednakże podkreślić należy, że pomoc ta musi realizować ustalone przez ustawodawcę cele społeczne zakreślone w art. 2 i 3 u.p.s.

Sąd w składzie orzekającym nie może podjąć się oceny, czy zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta spełniają wymogi związane z wydaniem decyzji uznaniowej, ponieważ zarzuty sformułowane przez Skarżącą dotykają innej płaszczyzny, która ma zasadnicze znaczenie dla sprawy.

Zagadnieniem stanowiącym istotę przedmiotowego sporu jest okoliczność, czy wspólne zamieszkiwanie Skarżącej wraz z matką przesądza o prowadzeniu przez nie wspólnego gospodarstwa domowego. W ocenie organów administracji publicznej prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca natomiast konsekwentnie neguje takie twierdzenie.

Sąd w składzie orzekającym wie z urzędu o tym, że sprawy ze skargi A. B. były już kilkukrotnie przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd. Ustalenia poczynione na gruncie tamtych spraw nie mogą zostać pominięte, szczególnie, że Skarżąca nadal zamieszkuje ze swoją matką.

W sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] stwierdzono, że: "organ II instancji prawidłowo przyjął, iż skarżąca oraz jej córka B. prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, co ma związek z odrębną dietą w wyżywieniu". Sąd w powołanej sprawie zgodził się z tym wnioskiem, podobnie zresztą jak w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...]. Taki sam wniosek należy wyciągnąć na gruncie niniejszej sprawy. Jest to podyktowane następującą argumentacją.

Jak wyjaśniła Skarżąca wynajmuje lokal stanowiący własność Miasta K.. W związku z koniecznością sprawowania opieki nad swoją niepełnosprawną matką Skarżąca zadbała o nią sprowadzając matkę do siebie (miejsca, w którym zamieszkuje podczas pobytu w Polsce) i sprawuje nad nią opiekę sama borykając się z poważnymi trudnościami zdrowotnymi. Skarżąca podniosła także, że koszty związane z mieszkaniem i wszelkie opłaty są pokrywane w połowie przez nią i w połowie przez jej matkę. "Podstawowym elementem wskazującym, iż osoba prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe jest fakt, że posiada własne dochody, które pozwalają jej na utrzymanie się." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1218/17, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). A contrario, wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1947/11, dostępny w CBOSA).

Fakt, iż Skarżąca i jej matka posiadają własne środki na utrzymanie jest bezsporny. O tym, czy Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe nie może zdecydować wyłącznie fakt posiadania własnych środków na utrzymanie. Definicja osoby samotnie gospodarującej z art. 6 pkt 10 u.p.s. również nie stanowi samodzielnej podstawy rekonstrukcji tego pojęcia.

W świetle orzecznictwa w pełni akceptowanego przez Sąd w składzie orzekającym, wspólne zamieszkiwanie może prowadzić do uznania o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego wtedy, gdy poza posiadaniem własnych środków utrzymania, domownicy wspólnie korzystają ze wszystkich urządzeń domowych, pomagają sobie wzajemnie, ustawicznie przyczyniają się do poprawy funkcjonowania domostwa i jego domowników (wyrok WSA w Lublinie z dnia: 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1106/12, 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 664/10, dostępne w CBOSA). Zaangażowanie każdego domownika musi mieć charakter obiektywny dla uznania, że wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. Brak tego zaangażowanie wyklucza wspólne gospodarowanie. "Decydujące dla określenia, że osoba jest osobą samotnie gospodarującą jest stwierdzenie, czy codzienne sprawy prowadzenia gospodarstwa domowego, takie jak: zapewnienie środków utrzymania, utrzymanie porządku i czystości, przygotowywanie posiłków, świadczenie pomocy w prowadzeniu spraw (urzędowych, związanych z utrzymaniem zdrowia, wypoczynkiem i rekreacją) nie odbywają się z udziałem osoby przebywającej w gospodarstwie, która jedną z tych czynności wykonywałaby na zasadzie współpracy w osiąganiu wspólnych celów życiowych." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 195/10, dostępny w CBOSA).

Fakt, że Skarżąca zamieszkując wraz z matką prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe nie budzi wątpliwości Sądu. Z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności A. B., obowiązki związane ze sprawowaniem opieki nad matką, prowadzeniem domu, wykonywaniem wszystkich czynności takich jak np. przygotowanie posiłków, zakup leków, organizowanie wizyt u lekarza, dbanie o czystość i porządek spoczywa wyłącznie na Skarżącej. A. B. z uwagi na swój ciężki stan zdrowia w żaden sposób nie przyczynia się do prowadzenia gospodarstwa domowego, co jest w pełni zrozumiałe. Ta okoliczność nie może prowadzić do wniosku, że Skarżąca i matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

Powyższa konstatacja zmusza do wyciągnięcia wniosku o dokonaniu nieprawidłowych ustaleń przez organ I oraz II instancji. Uznanie, że Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe jest skorelowane z obliczeniami, których wynik będzie mieć decydujące znaczenie dla zakwalifikowania Skarżącej do kategorii osób uprawnionych do korzystania z usług opiekuńczych i odpłatności za nie (§ 5 ust. 1 i 2 lit. a uchwały).

Tabela nr [...] stanowiąca załącznik do uchwały przedstawia wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze. Uznając, że Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód jej należy pomniejszyć o dochód jej matki, sytuację Skarżącej należy odnieść do regulacji przedstawionej w kolumnie pierwszej i drugiej tabeli nr [...].

Sąd nie zgadza się z twierdzeniem Skarżącej, iż posiada jedynie świadczenie emerytalne oraz zasiłek pielęgnacyjny. Organ I instancji ustalił znacznie szerszy katalog źródeł dochodu, który na mocy art. 8 ust. 3 u.p.s. może wliczać się do dochodu i stanowić podstawę obliczenia dochodu na osobę. Wszystkie składniki dochodowe, jakie uzyskuje Skarżąca muszą podlegać przeliczeniu, które doprowadzi organ I instancji do zakwalifikowania właściwego poziomu odpłatności za rzeczone świadczenie opiekuńcze. Twierdzenie Skarżącej, iż środki z emerytury amerykańskiej przeznacza na inne cele nie mogą być wzięte pod uwagę, gdyż destynacja środków finansowych nie ma znaczenia dla obiektywnego stwierdzenia o stanie dochodów.

Podsumowując, Skarżąca mimo, iż zamieszkuje razem z matką prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wynika to z faktu, że Skarżąca i jej matka posiadają własne, autonomiczne źródła dochodu, a także z tego, że to Skarżąca w pełni zarządza/gospodaruje mieszkaniem. Udział jej matki jest niemożliwy z uwagi na stan jej zdrowia.

Przedstawiony stan rzeczy będzie miał istotny wpływ na ostateczne obliczenie jej dochodów (ze wszystkich źródeł) w stosunku do regulacji ujętej w § 5 ust. 2 lit. a uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO [...] jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent przyjmie, że Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Następnie weźmie pod uwagę cały jej dochód i według tego dochodu dokona stosownych obliczeń dokonując kwalifikacji odpłatności świadczenia opiekuńczego na podstawie kolumny pierwszej i drugiej tabeli nr [...], stanowiącej załącznik nr [...] do uchwały.