Wyrok z dnia 2022-05-25 sygn. II SA/Rz 84/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego - skargę oddala -

Przedmiotem skargi G. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "SKO") z dnia 9 listopada 2021 r. nr SKO.4110/106/2021 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia 12 lipca 2021 r. nr PŚD-R.5011.8850.2021.04076 o odmowie przyznania prawa do zasiłku okresowego i celowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r. nr GOPS.5212.26.2021 Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 106 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 48, art. 48b ust. 2 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 3, pkt 14, art. 24, art. 11 ust. 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2001 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.s.") – odmówił skarżącemu przyznania zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia wiosenno-letniego oraz zasiłku celowego (świadczenia pieniężnego) na zakup posiłku.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy w powyższym zakresie, dochód skarżącego nie przekraczał kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania pomocy, ponadto skarżący jest osobą niepełnosprawną, wobec czego spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Powodem odmowy ich przyznania był jednak fakt, że skarżący odmówił podpisania kontraktu socjalnego dotyczącego uczestnictwa w programie oddziaływań korekcyjno- edukacyjnych. 

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. nr SKO.4110/106/2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że przewidziane w u.p.s. formy pomocy nie mają służyć wyręczeniu osób w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a jedynie pomocy, udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do pełnego zaspokojenia wszystkich potrzeb wnioskodawców. Ustawodawca pozostawia ocenie organów administracji publicznej wysokość przyznanego wsparcia finansowego. Pomoc społeczna jest bowiem formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego - osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie automatycznie uwzględniony przez organ pomocy społecznej, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy.

Wobec powyższego SKO uznało, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego. SKO nie dostrzegło też naruszenia przez Prezydenta Miasta art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

SKO stwierdziło, że przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. jest jednoznaczny, czytelny i organy administracji związane zasadą praworządności nie mogły go nie zastosować. Natomiast zgodnie z art. 108 u.p.s. kontrakt socjalny jest to pisemna umowa zawarta z osobą ubiegającą się o pomoc, określająca uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

Ponieważ skarżący pomimo dwukrotnego wezwania przez organ I instancji - odmówił podpisania kontraktu socjalnego, stanowiło to w ocenie SKO podstawę faktyczną realizującą przesłankę odmowy przyznania pomocy.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 6 i art. 8 k.p.a. polegające na nierespektowaniu przez organy administracji w toku prowadzonego postępowania fundamentalnych dyrektyw prawidłowego procesu administracyjnego - zasady praworządności i legalizmu oraz zaufania do organów państwowych;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co przejawiało się w bezkrytycznym przyjęciu przez organ administracyjny, że skarżący nie zasługuje na otrzymanie zasiłków z pomocy społecznej, z uwagi na odmowę zawarcia tzw. kontraktu socjalnego, w sytuacji gdy skarżący odmówił jedynie podpisania deklaracji o chęci udziału w programie oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie, co wynikało z faktu, że skarżący jest osobą, która żyje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym i nie stosuje przemocy wobec kogokolwiek;

3) art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie pomimo, że w niniejszej sytuacji nie doszło do powstania podstaw do odmowy udzielenia przedmiotowych zasiłków. 

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ze względu na problemy zdrowotne napotyka na problemy w podjęciu i utrzymaniu zatrudnienia. Pozostaje w leczeniu pulmonologicznym, kardiologicznym i neurologicznym. Nie posiada żadnego majątku i jest osobą bezrobotną.

Skarżący zakwestionował twierdzenia organów, że nie współpracuje z pracownikami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zaś odmowa podpisania deklaracji chęci udziału w Programie oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie spowodowana była tym, że nie stosuje wobec nikogo przemocy, jest osobą spokojną, niekaraną, nie toczą się wobec niego żadne postępowania karne. Natomiast nakłanianie przez pracownika opieki społecznej do podpisania kontraktu socjalnego stygmatyzuje jego osobę, jako rzekomego sprawcę przemocy. Tym samym zdaniem skarżącego organy obu instancji dopuszczają się procederu zupełnie dowolnego i uznaniowego przyznawania pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia 9 listopada 2021 r. nr SKO.4110/106/2021 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2021 r. nr PŚD-R.5011.8850.2021.04076 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia wiosenno-letniego oraz zasiłku celowego (świadczenia pieniężnego) na zakup posiłku. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń był fakt, że nie wyraził on zgody na zawarcie kontraktu socjalnego.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Sąd wyjaśnia, że organ pomocy społecznej oprócz ustalenia, czy wystąpiły pozytywne przesłanki przyznania powyższego świadczenia określone w art. 38 ust. 1 u.p.s., zobowiązany jest także ustalić, czy ewentualne wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 11 ust. 2 tej ustawy powinno przemawiać za odmową przyznania świadczenia bądź ograniczeniem jego wysokości.

Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. Zatem nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.

Sąd wskazuje, że ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. W szczególności zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wymienia szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Jedną z takich okoliczności jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. Ustawodawca bowiem przyjął, że celem pomocy społecznej nie jest trwałe wyręczanie beneficjenta w zaspokajaniu jego potrzeb bytowych, lecz jego aktywizacja, tak aby mógł samodzielnie zaspokajać swe potrzeby. Natomiast celem uregulowanego w art. 108 u.p.s. kontraktu socjalnego jest określenie sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów beneficjenta pomocy społecznej oraz wzmocnienie jego aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu.

W związku z powyższym niezwykle istotna jest realizacja obowiązku współdziałania przez osobę zainteresowaną, ponieważ pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Dlatego też bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie zaakceptował dwukrotnie złożonej przez pracowników socjalnych propozycji zawarcia kontraktu socjalnego, domagając się jednocześnie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu stanowi to wystarczającą przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organy braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, a co za tym idzie, podstawę odmowy przyznania żądanych przez skarżącego świadczeń z pomocy społecznej. Należy podkreślić, że w świetle dyspozycji art. 11 ust. 2 u.p.s. odmowa zawarcia kontraktu socjalnego stanowić może samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jakkolwiek z przepisu tego wynika, że w przypadku braku współdziałania w postaci odmowy podpisania kontraktu socjalnego organ "może", a więc nie musi, odmówić przyznania świadczenia, to jednak skorzystanie z tej kompetencji przez organ w okolicznościach kontrolowanej sprawy uznać należy za uprawnione. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/12, zgodnie z którym odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, zwłaszcza gdy chodzi o osobę młodą, zdrową, od której decyzji w dużej mierze zależy to, czy przezwycięży swą trudną sytuację życiową (inaczej niż np. osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, czy niezdolne do jakiejkolwiek pracy, co jednak niniejszej sprawie nie ma miejsca). Natomiast argumentacja skarżącego dotycząca przyczyn odmowy zawarcia kontraktu socjalnego jest bezzasadna, albowiem przepisy u.p.s. nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu treści kontraktu socjalnego. Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3304/15, z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/15).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że organy obu instancji nie naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności organy prawidłowo zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że rzeczywiście, jak to podnosiły organy, skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z pracownikami pomocy społecznej w celu rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący nie zaprzecza okoliczności, że odmówił zawarcia kontraktu socjalnego. Nie mogła być zatem inaczej oceniona przesłanka braku współpracy skarżącego z organami pomocy społecznej, niż jako wystarczająca podstawa do wydania przez organy pomocy społecznej decyzji odmownej.

W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 6 oraz art. 8 k.p.a., organy prowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 u.p.s., gdyż jak to już wskazano powyżej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić samoistną przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.