Wyrok z dnia 2022-02-24 sygn. VIII SA/Wa 974/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2021 r. nr [...].

Syg. akt VIII SA/Wa 974/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2021 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 §1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania A. Z. od decyzji nr [...] z dnia 21 lipca 2021 roku wydanej przez Prezydenta Miasta R., zmieniające decyzję własną z dnia 25 marca 2021 roku, nr [...] dotyczącą przyznania pomocy w postaci świadczenia na zakup posiłku lub żywności w formie bonów żywieniowych do realizacji w placówkach gastronomicznych i handlowych w ramach rządowego programu ,, Posiłek w szkole i w domu na lata 2019 – 2023’’ w kwocie 240 zł miesięcznie, w części dotyczącej okresu przyznanego świadczenia od maja 2021 roku odmawiającej tej formy pomocy – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Decyzją z dnia 21 lipca 2021 roku Prezydenta Miasta R. została zmieniona decyzja własna z 25 marca 2021 roku, nr [...] dotycząca przyznania pomocy dla skarżącego w postaci świadczenia na zakup posiłku lub żywności w formie bonów żywnościowych do realizacji w placówkach gastronomicznych i handlowych w ramach rządowego programu ,, Posiłek w szkole i w domu ‘’ na lata 2019 – 2023 ‘’ w kwocie 240 zł miesięcznie, w części dotyczącej okresu przyznanego świadczenia – od maja 2021 roku i odmówiono tej formy pomocy.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podnosił, iż skarżący przyznanej pomocy w formie bonów żywnościowych w miesiącach maju i czerwcu 2021 roku nie odebrał. Organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącego jakoby było to spowodowane brakiem stosownej odzieży niezbędnej do wyjścia na zewnątrz. Taką postawę organ potraktował, że skarżący nie jest zainteresowany tą formą pomocy i od maja 2021 roku należało odmówić zasiłku celowego w formie bonów żywieniowych.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący powoływał się na treść uchwały Rady Ministrów z 15 października 2018 roku gdzie zostały określone zasady korzystania ze wsparcia i jakiej pomocy można oczekiwać. Zdaniem skarżącego gmina nie realizuje swoich obowiązków w tym zakresie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż skarżącemu została przyznana pomoc w postaci świadczenia na zakup posiłku oraz żywności w formie bonów żywnościowych do realizacji w placówkach gastronomicznych i handlowych w ramach rządowego programu ,, Posiłek w szkole i w domu ‘’ na lata 2019 – 2023, w kwocie 240 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2021 roku do 30 czerwca 2021 roku.

Z uzasadnienia decyzji wynikało, że bony na miesiące kwiecień – czerwiec były do odbioru w kasie ośrodka we wskazanych w decyzji dniach.

Skarżący bonów żywnościowych nie odebrał za miesiące maj i czerwiec do dnia 12 lipca 2021 roku.

W związku z zachowaniem skarżącego organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień skarżącego do świadczeń w formie bonów żywnościowych na przyznany okres.

Zdaniem organu zachowanie skarżącego świadczyć może o tym, że w miesiącach maju i czerwcu 2021 roku zabezpieczył sobie potrzeby żywieniowe we własnym zakresie, bez potrzeby wsparcia pomocy społecznej. Niewątpliwie osoba deklarująca konieczność wsparcia w tej niezbędnej potrzebie, a następnie nie zgłaszająca się po odbiór bonów żywnościowych musiała zabezpieczyć tę potrzebę we własnym zakresie, gdyż w przeciwnym razie taka osoba nie byłaby w stanie egzystować.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 106a ust.1 ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej( DZ.U z 2020 roku, poz. 1876 ze zm. dalej ups) jeżeli osoba uprawniona nie podejmuje świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe, wstrzymuje się wypłatę tych świadczeń oraz wszczyna się postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia przyczyn nieodebrania świadczeń.

Według art. 106a ust.3 ups, w przypadku gdy z osobą o której mowa w ust.1, nie można przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego i mimo prawidłowo dostarczonego wezwania do stawienia w ośrodku pomocy społecznej celem złożenia wyjaśnień, osoba nie stawiła się w wyznaczonym terminie, stwierdza się wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie.

Skarżący w oświadczeniu w dniu 12 lipca 2021 roku podał, iż nie stawił się z uwagi na brak odzieży i sytuację zdrowotną.

Zdaniem organu wyjaśnienia skarżącego w tej kwestii nie zasługują na uwzględnienie. Nie wyjaśnił, co oznacza jego ,, sytuacja zdrowotna ‘’ i w jakim stopniu nie pozwoliła mu na odbiór talonów żywnościowych. Odnośnie natomiast braku odzieży to taka sytuacja nie miała miejsca ponieważ musiał zaopatrywać się w produkty żywnościowe poza miejscem zamieszkania. W świetle powyższego nie zaistniała obiektywna przeszkoda, która uniemożliwiałaby skarżącemu odbiór bonów żywnościowych.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. Z.

Skarga A. Z. ma charakter opisowy a zarzuty koncentrują się wokół błędnych ustaleń faktycznych odnośnie przyczyn nieodebrania bonów żywnościowych.

Zarzuca organowi, że nie przeprowadził pełnego wywiadu rodzinnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia przyczyn nieodebrania bonów żywnościowych. Podtrzymywał, że sytuacja zdrowotna w postaci bólu biodra i kolana, a nadto brak odpowiedniej odzieży uniemożliwił mu odebranie bonów żywnościowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się na przypuszczeniach, domniemaniach, hipotezach, a jedynym dowodem w sprawie jest notatka służbowa pracownika socjalnego.

Wskazywał, że jego sytuacja materialna nie uległa żadnej zmianie, nie unikał współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej. Zwracał uwagę, że z uwagi na pandemię koronawirusa oraz wzrost zachorowań dyrektor MOPS wprowadził zasadę, że nie będzie można odbierać przyznanych bonów w kasie Ośrodka, tylko pomoc zostanie zamieniona na gotówkę i będzie przekazywana przekazem pocztowym dla potrzebującego. Zdaniem skarżącego zmiana sposobu przekazywania pomocy w postaci bonów żywnościowych w środku pandemii jest jego zdaniem zupełnie niezrozumiała.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

Istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jakie organy stosowały przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy przywołuje przepis art. 106a .

Zgodnie z tą regulacją, jeżeli osoba uprawniona nie podejmuje świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe, wstrzymuje się wypłatę tych świadczeń oraz wszczyna postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia przyczyn nieodbierania świadczeń (ust. 1). W przypadku udzielenia przez osobę niepodejmującą świadczeń pieniężnych wyjaśnień dotyczących przyczyny nieodbierania świadczeń wypłaca się jej świadczenia za okres wstrzymania wypłaty świadczeń, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie (ust. 2). W przypadku, gdy z osobą, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, nie można przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego i mimo prawidłowo dostarczonego wezwania do stawienia się w ośrodku pomocy społecznej celem złożenia wyjaśnień osoba nie stawiła się w wyznaczonym terminie, stwierdza się, w drodze decyzji administracyjnej, wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie (ust. 3).

Przywołany wyżej przepis art. 106a ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przewiduje możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenia, jednakże dopiero wówczas, gdy łącznie wystąpią dwie wymienione w tym przepisie sytuacje, to jest:

- nie można przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego i

- mimo prawidłowo dostarczonego wezwania do stawienia się w ośrodku pomocy społecznej celem złożenia wyjaśnień strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie.

Brak w stanie faktycznym sprawy choćby jednego z tak określonych kumulatywnych wymogów o charakterze proceduralnym wyłącza zatem zaistnienie podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 106a ust. 3 ustawy. W rozpatrywanej sprawie organ nie wskazuje aby skarżący odmówił brania udziału w wywiadzie środowiskowym. Złożyła zatem wyjaśnienia o których mowa w art. 106a ustawy o pomocy społecznej. Zważywszy, że norma art. 106a ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi wyjątek od zasady wypłaty przyznanego decyzją świadczenia oraz mając na względzie negatywny dla strony skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej, przepis ten zdaniem Sądu musi być stosowany ściśle. Raz jeszcze podkreślić zatem należy, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie może być wydana tylko przy zachowaniu określonych w art. 106a ust. 3 ustawy wymogów proceduralnych, które w rozpatrywanej sprawie nie zostały de facto spełnione. Nadto organ pierwszej instancji uchylił częściowo decyzję o przyznaniu pomocy z dnia 25 marca 2021 roku, co przywołany przepis art. 106a w ogóle nie przewiduje.

Taką zmianę decyzji o przyznaniu pomocy społecznej przewiduje zaś przepis art. 106 ust.5 ups gdzie wskazano, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej, pobranie świadczenia nienależnego, a także gdy zaszły okoliczności o których mowa w art. 11, art. 12, art. 107 ust.5.

Organ pierwszej instancji w sentencji decyzji nie przywołuje ani podstawy określonej w art. 106 ust.5, ani w art. 106a ust.3 ups.

Niezbędnym elementem decyzji administracyjnej jest określenie podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego – art. 107 §1 pkt 4 i 7 kpa.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego powołuje się na przepis art. 106a ust.3 ups jednocześnie nie odnosząc się w żadnym stopniu do wykazania iż zaistniały przesłanki do zastosowania wyżej powołanego przepisu, zwłaszcza w kontekście treści rozstrzygnięcia – uchylenia decyzji, której ten przepis nie przewiduje.

Tak naprawdę zaskarżona decyzja, ani tym bardziej decyzja organu pierwszej instancji jednoznacznie nie wskazuje jaki przepis stanowił podstawę materialnoprawną podjętej decyzji, co pozbawia możliwości kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W takiej sytuacji zaistniały podstawy do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy jednoznacznie przesądzą i dokonają subsumpcji określonych ustaleń faktycznych do konkretnego przepisu prawa materialnego ustawy prawo o pomocy społecznej i uzasadnią ustalenia faktyczne i dokonaną ocenę prawną w świetle konkretnej normy prawa materialnego.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.