Wyrok z dnia 2020-10-23 sygn. I OW 67/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta M. a Burmistrzem Miasta i Gminy L. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku L. S. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta M. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z [...] marca 2020 r., znak: [...], Burmistrz Miasta M. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta i Gminy L. przez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy L. jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie przyznania L. S. pomocy w formie przyznania zasiłku stałego.

W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta M. stwierdził m.in., że [...] lutego 2020 r. do Ośrodka pomocy Społecznej w M. ("MOPS w M.") wpłynęło zawiadomienie z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. ("M-GOPS w L.") o przekazaniu w trybie 65 § 1 k.p.a. wniosku L. S. w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego do załatwienia zgodnie z kompetencją.

Z otrzymanej dokumentacji wynika, że L. S. [...] lutego 2020 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Wnioskodawca jest osobą bezdomną, przebywa w Schronisku dla Osób Bezdomnych, ul. [...],[...] M., a jego ostatnie zameldowanie na pobyt stały to [...] L., ul. [...]. Wniosek został złożony do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.

Według zebranej dokumentacji, wnioskodawca przebywa w Schronisku dla Osób Bezdomnych [...] w M., ale schronisko nie jest jego miejscem zamieszkania. Ponadto, wnioskodawca nie został skierowany do Schroniska dla Osób Bezdomnych w M. przez MOPS w M. – ośrodkiem kierującym był MOPS w N., co potwierdza dokumentacja sprawy, znak: [...] z [...] stycznia 2020 r.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt sałaty w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego – noclegowni czy schroniska nie można uznać za lokal socjalny i w żadnym wypadku nie służą one do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkalnych. Ustawa o pomocy społecznej stanowi, że właściwość miejscową gminy w przypadku osoby bezdomnej, która ubiega się o świadczenia ustala się według ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Powyższy zapis gwarantuje bezdomnemu, który zmienia miejsce pobytu częściej niż inne osoby, łatwiejszy dostęp do świadczeń pomocy społecznej. W ocenie organu więc, nie jest on właściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy wnioskodawcy.

Jednocześnie organ wskazał, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy postępowanie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość dotyczące wnioskodawcy, w zakresie przyznania pomocy w formie schronienia i zasiłku stałego pod sygnaturą akt I OW 15/20.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta i Gminy L. stwierdził, że nie jest organem właściwym w sprawie.

Organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił z prośbą o przyznanie zasiłku stałego z uwagi na otrzymanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a wniosek ten trafił do M-GOPS w L. [...] lutego 2020 r. Zgodnie z właściwością został on następnie przesłany do MOPS w M.

Organ przypomniał, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia miejsca zamieszkania, natomiast zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na tak określoną prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy, tj. fakt przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola stałego w niej pobytu, rozumiana jako centrum życiowej działalności człowieka. Obie te przesłanki muszą przy tym wystąpić jednocześnie. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania. Właściwość miejscowa stanowi o centrum życiowych interesów danej osoby, a o tym, że koncentrują się one w danej miejscowości może świadczyć fakt korzystania z podstawowej opieki zdrowotnej i z leczenia specjalistycznego, załatwianie tam bieżących spraw związanych np. z opłacaniem należności. Można wówczas uznać, że zamiar zamieszkania wynika z zachowania polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w danym mieście. Miejsca zamieszkania nie można utożsamiać z miejscem zameldowania, albowiem czynność zameldowania ma charakter jedynie ewidencyjny i nie wiąże się z nią nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków przez osobę podlegającą zameldowaniu.

Wnioskodawca był zameldowany w miejscowości L., ul. [...] tylko w okresie od [...] października 2006 r. do [...] sierpnia 2008 (wymeldował się osobiście) i na terenie gminy L. nie posiadał i nie posiada żadnej bliskiej rodziny ani krewnych, jak również żadnej nieruchomości. W L. wnioskodawca zamieszkiwał ze swoją ówczesną, nieżyjącą już, partnerką.

Organ przypomniał, że na podstawie art. 6 pkt 8 u.p.s. za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały oraz osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

W niniejszej sprawie, wnioskodawca, po opuszczeniu [...] marca 2011 r. schroniska [...], przestał być osobą bezdomną, gdyż zamieszkiwał w lokalu przeznaczonym na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, razem ze swoją partnerką i dwójką ich wspólnych dzieci, w tym czasie podjął również pracę. Z informacji uzyskanych od pracodawców wnioskodawcy wynika jasno, że po wyjeździe z L. zamieszkiwał na terenie miast M. i N. W okresie od 2013 r. do 2017 r. zamieszkiwał w M. pod adresami: ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...].

Po opuszczeniu gminy L., L. S. zamieszkał w M., gdzie dziś koncentrują się ważne dla niego sprawy życiowe. W piśmie z [...] listopada 2018 r. skierowanym do M-GOPS w L. potwierdził, że jego wolą jest przebywanie poza L., że jest pod stałą kontrolą lekarza w G., że jego dzieci mieszkają w pobliskim M. i ma z nimi stały kontakt, którego nie chce stracić. W rozmowie telefonicznej z Kierownikiem M-GOPS w L. również potwierdził swoją wolę przebywania poza terenem gminy L. Ponadto, należny wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny był wypłacany przez MOPS w M. na podstawie wniosku złożonego [...] marca 2014 r. oraz kolejnego, złożonego [...] lutego 2020 r. W wydanej decyzji przyznającej świadczenie widnieje adres zamieszkania wnioskodawcy, tj. M. ul. [...]. Powyższy fakt jest potwierdzeniem, że wnioskodawca zamieszkiwał na terenie miasta M. oraz to, że organ uznał swoją właściwość zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na podstawie ww. dowodów, zdaniem organu, można jednoznacznie wyciągnąć wniosek, że miejscem stałego pobytu, tj. miejscem, gdzie koncentrują się sprawy życiowe wnioskodawcy, nie jest na pewno gmina L. Ponadto organ, jakim jest Burmistrz Miasta M., uznał wnioskodawcę jako dłużnika alimentacyjnego i [...] lutego 2019 r. wydał decyzję w tej sprawie. Organ dodał, że dzieci wnioskodawcy zamieszkują w M. przy ul. [...], a wnioskodawca stanął na komisji lekarskiej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w G. Do tego w zawiadomieniu o przekazaniu według właściwości MOPS w N. zamieścił informacje o tym, że wnioskodawca po opuszczeniu Aresztu Śledczego w G. został interwencyjnie umieszczony w schronisku prowadzonym przez Stowarzyszenie [...] "[...] " w M., bo jak wynika z posiadanego przez MOPS w N. wywiadu środowiskowego, tam mieści się jego centrum życiowe. W M. wnioskodawca jest pod opieką lekarską, tam też mieszkają jego dzieci i była konkubina. Wnioskodawca złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności do Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M., skąd otrzymał w [...] lutego 2020 r. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ww. został również obowiązany przez pracownika tamtejszego MOPS do zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. Od [...] listopada 2019 r. wnioskodawca jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku oraz zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego, natomiast [...] kwietnia 2014 r. MOPS w M. przyznał ww. zasiłek pielęgnacyjny na czas trwania orzeczenia, którego wypłata była kontynuowana przez kolejne lata. Ponownie wniosek o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wnioskodawca złożył w MOPS w M. [...] lutego 2020 r., który został rozpatrzony przez organ [...] marca 2020 r. Burmistrz Miasta M. decyzją z [...] marca 2020 r. przyznał wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł bezterminowo.

Organ podkreślił, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania.

W przypadku wnioskodawcy bezspornie należy stwierdzić, że miejscowość i gmina L. nie spełniają tej przesłanki, gdyż z uwagi na jego ponad dziesięcioletni pobyt poza granicami gminy L., nastąpiła trwała utrata więzi z ww. gminą, jeżeli takową w ogóle ww. posiadał. Pod adresem ostatniego miejsca zameldowania, tj. L., ul. [...], wnioskodawca zamieszkiwał ze swoją ówczesna partnerką, która od ponad 2 lat nie żyje. Na terenie gminy wnioskodawca nie posiada żadnych krewnych i nie jest związany z tutejszym regionem w żaden sposób, ani emocjonalny, jak również fizyczny oraz nie wyraża chęci stałego pobytu w L., co potwierdza w swoich wcześniejszych oświadczeniach i pismach

Organ dodał również, że w przypadku wnioskodawcy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą wnioskodawcy w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Na tę szczególną sytuację składa się zarówno stan zdrowia wnioskodawcy – wymagającego opieki kardiologicznej po przeszczepie serca, jak i jego sytuacja rodzinna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta M. a Burmistrzem Miasta i Gminy L., jest negatywnym sporem o właściwość, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Zgodnie z art. 101 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., jako "u.p.s."), określającym właściwość miejscową organów udzielających świadczeń z zakresu pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2), a w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Miejsce zamieszkania wnioskodawcy ustala się zgodnie z art. 25 k.c., przy czym jeśli jest nim osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., to o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały, a w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

Wobec powyższego, dla ustalenia organu właściwego w sprawie istotne jest najpierw ustalenie, czy wnioskodawca, L. S., jest osobą bezdomną. Na podstawie przywołanego art. 6 pkt 8 u.p.s. za taką osobę uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Przypomnieć jednocześnie należy, że za "lokal mieszkalny", zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) uznaje się lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu tej ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Wobec powyższego, na podstawie dokumentów zgromadzonych akt sprawy, można stwierdzić, że wnioskodawca, L. S., jest osobą bezdomną (art. 6 pkt 8 u.p.s.). Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca nie mieszka w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Po opuszczeniu Aresztu Śledczego w G. wnioskodawca nie posiadał miejsca zamieszkania. Następnie został interwencyjnie umieszczony, przez MOPS w N., w schronisku prowadzonym przez Stowarzyszenie [...] "[...] " w M., jednak jak wskazano wcześniej, miejsca tego nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ponadto, w chwili rozpoznania wniosku o właściwość, wnioskodawca nie jest nigdzie zameldowany.

Zgodnie zatem z art. 101 ust. 2 u.p.s. za organ właściwy do rozpoznania wniosku w przedmiocie przyznania L. S. pomocy w formie przyznania zasiłku stałego należałoby uznać Burmistrza Miasta i Gminy L., ponieważ z akt sprawy wynika, że w tej gminie wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce zameldowania. Jednak w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 3 ww. ustawy, z uwagi na szczególną sytuację, w której znalazł się wnioskodawca.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ustawodawca za naczelną zasadę postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej przyjął obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 u.p.s.). Kierując się właśnie tą przesłanką ustawodawca w art. 101 ust. 3 przyjął, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 143/10, LEX nr 741739). Artykuł 101 ust. 3 u.p.s. pozwala więc na ustalenie innej właściwości miejscowej organu tylko wówczas, gdy sytuacja osobista strony odbiega od powszechnie występującego w tego rodzaju sprawach niedostatku środków utrzymania lub trudnej sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie, w tym gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OW 186/10, LEX nr 1070880 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 261/19, LEX nr 3009439). Dodać przy tym należy, że zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. wiąże się również z zasadami i celami pomocy, wyrażonymi w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy, których realizacja ma być zapewniona dzięki stosowaniu ustawy.

W niniejszej sprawie zatem sytuacja, w której znalazł się wnioskodawca, uzasadnia zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. O szczególnie uzasadnionym przypadku świadczy bowiem stan zdrowia wnioskodawcy (konieczna specjalistyczna opieka lekarska w M.), jego sytuacja osobista (osoba bezdomna, bez środków do życia) i rodzinna (w M. mieszkają dzieci wnioskodawcy). Okoliczności te wymagają, by należna pomoc, świadczona przez właściwy organ pomocy społecznej na podstawie ustaleń przez niego dokonanych, była udzielana niezwłocznie i przyniosła zamierzony efekt. W ten sposób nie może działać organ z siedzibą w L. z uwagi na to, że wnioskodawca od wielu lat nie przebywa na terenie tej gminy i, jak wynika z akt sprawy, nie deklaruje chęci powrotu do niej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.p.s. wskazał Burmistrza Miasta M. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku L. S. o przyznanie pomocy w formie przyznania zasiłku stałego.