Wyrok z dnia 2023-01-25 sygn. II SA/Po 747/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 czerwca 2022 r., nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z 31 sierpnia 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej: "strona") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: "Burmistrz") z 2 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia należności z tytułu poniesionych przez Gminę S. opłat dotyczących świadczenia przyznanego na rzecz strony w postaci pobytu w domu pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z 10 lutego 2020 r., nr [...], Burmistrz w pkt 1 skierował stronę do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku Dom Pomocy Społecznej, [...] L. , w pkt 2 ustalił opłatę mieszkańca za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w L. w wysokości [...] zł miesięcznie.

Decyzją z 2 czerwca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 104, art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 8 ust. 11 pkt 1, art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 8, art. 107 ust. 1, art. 110 ust. 1 i ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s."), Burmistrz w pkt 1 sentencji ustalił wysokość należności z tytułu poniesionych przez Gminę S. opłat dotyczących świadczenia przyznanego ostateczną decyzją tego organu z 10 lutego 2020 r., nr [...], zmienioną ostatnio decyzją z 23 marca 2022 r., nr [...], na rzecz strony w postaci pobytu w domu pomocy społecznej za okres od 1 sierpnia 2021 r. do 31 maja 2022 r. na kwotę [...]zł, zaś w pkt 2 zobowiązał stronę do zwrotu należności, o których mowa w pkt 1, na rzecz Gminy S. w formie wpłaty na konto bankowe w terminie 30 dni od dnia, w których decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Gmina S. ponosi opłatę w wysokości różnicy pomiędzy kosztami utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą ponoszoną przez stronę. W dalszej kolejności organ ten stwierdził, że w lipcu 2021 r. strona otrzymała środki finansowe pochodzące ze spadku po zmarłym mężu. Zatem sytuacja dochodowa strony od sierpnia 2021 r. uległa zmianie. Po zmarłym mężu strona otrzymała kwotę [...]zł w związku z czym konieczna była aktualizacja wysokości odpłatności za pobyt w DPS. Dochód ten zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. należy podzielić na okres 12 miesięcy. Uwzględniwszy świadczenie otrzymywane z ZUS, które od marca wynosi [...] zł, Burmistrz uznał, że od kwietnia do lipca 2022 r. dochód strony wynosi [...] zł. Dochód ten pozwala na pełną odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Zatem w okresie od sierpnia 2021 r. do maja 2022 r. gmina nie ponosi odpłatności za pobyt mieszkańca w placówce. Wskazano przy tym, że Gmina S. poniosła koszty za pobyt mieszkańca w okresie od sierpnia 2021 r. do maja 2022 r., za które w wyniku procedowania żąda zwrotu poniesionych kosztów.

W odwołaniu strona podniosła, że spadek przekazała w darowiźnie synowi męża J. M., zgodnie z ostatnią wolą męża. Strona podniosła, że nie uzyskała zatem dochodu stwierdzonego w decyzji i brak było podstaw do zmiany odpłatności za pobyt w DPS.

Kolegium utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji wskazało, że środki finansowe nabyte w drodze dziedziczenia stanowią dochód spadkobiercy uwzględniany przy ustalaniu dochodu osoby na potrzeby świadczeń z pomocy społecznej. Strona dnia 30 lipca 2021 r. otrzymała od J. M. swoją część spadku po zmarłym mężu w wysokości [...] zł. Zweryfikowano dochód skarżącej doliczając do posiadanego dochodu z tytułu emerytury z ZUS ([...] zł) kwotę [...]zł (1/12 kwoty uzyskanej tytułem spadkobrania zaczynając od sierpnia 2021 r.). Dochód skarżącej wynosił zatem [...] zł. W związku z czym odpłatność za czerwiec i lipiec 2022 r. została ustalona w kwocie [...]zł, natomiast od sierpnia 2022 r. w kwocie [...]zł.

Organ I instancji ustalił zatem kwotę do zwrotu na rzecz Gminy S. za okres, w którym skarżąca dysponowała zwiększonym dochodem. W ocenie SKO późniejsze zadysponowanie uzyskanym dochodem według własnej woli nie wpływa na fakt, że dochód został uzyskany i powinien posłużyć do zwrotu świadczeń poniesionych przez Gminę.

W skardze skierowanej do tut. Sądu strona ponownie podniosła, że spadek nabyty po zmarłym mężu zgodnie z jego ostatnią wolą przekazała pasierbowi. Fakt darowizny został udowodniony podczas postępowania administracyjnego. Z powodu nagłego zgonu męża i stanu epidemii brak było możliwości zabezpieczenia się na wypadek śmierci, np. bakową dyspozycją wkładem na wypadek śmierci. Z powodu konfliktu z bratem skarżąca nie mogła odrzucić spadku. Strona poinformowała przy tym, że nie unika opłat za DPS – wszystko płaci na czas.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządzeniem z 20 października 2022 r. w oparciu o powyższą regulację skierował rozpatrywaną obecnie sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na jej przedmiot (sprawa pomocowa) i w związku z brakiem możliwości technicznych po stronie tut. Sądu, aby każdą z zarejestrowanych spraw rozpoznać w rozsądnym terminie w trybie rozprawy zdalnej. Strony zostały o tym poinformowane, aby umożliwić im zajęcie ewentualnych dalszych stanowisk w sprawie.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 sierpnia 2022 r., nr [...], jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z 2 czerwca 2022 r., nr [...], naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

W sprawie tej ustalono wysokość należności z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę S. opłat dotyczących przyznanego na rzecz skarżącej świadczenia w postaci pobytu w domu pomocy społecznej za okres od 1 sierpnia 2021 r. do 31 maja 2022 r. i zobowiązano skarżącą do zwrotu tej należności.

Wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie organy nie wyjaśniły jednak dostatecznie ani jego materialnoprawnej podstawy, ani nawet nie wykazały kwoty jaka miałaby być poniesiona przez skarżącą tytułem zwrotu na rzecz Gminy opłaty uiszczonej przez nią w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s.. W konsekwencji w kontrolowanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a.

Przed przystąpieniem do wykazania podanych naruszeń zauważyć jednak trzeba, że wątpliwości tut. Sądu nie budzą same przyczyny, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji.

Bezsporne w sprawie pozostaje to, że skarżąca jako spadkobierczyni po zmarłym mężu L. M. nabyła tytułem spadku środki pieniężne w wysokości [...] zł. Środki te zostały w dniu 30 lipca 2021 r. przelane tytułem: "real. spadk. po zm. L. M. na pods. prawomocnego postanowienia sądu sygn. akt [...] Ns [...] 1/2 dla M. G. na rachunek bankowy J. M.. Ten ostatni ustanowiony był przez skarżącą pełnomocnictwem notarialnym m.in. do dowolnego rozporządzania środkami pieniężnymi nabytymi w drodze dziedziczenia po zmarłym L. M.. Podane okoliczności wpisują się w hipotezę art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Bez znaczenia pozostaje to, że uzyskany dochód został przez skarżącą spożytkowany ani w jaki sposób do tego doszło – skarżąca konsekwentnie wskazuje na dokonaną na rzecz J. M. darowiznę.

Nie budzi zatem wątpliwości tut. Sądu, że zachodzą podstawy do zrewidowania ponoszonych przez skarżącą opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Konstrukcja przyjęta w art. 61 u.p.s. nakazuje bowiem rozkładać tę opłatę na poszczególne, wymienione tam podmioty, w tym Gminę, m.in. odpowiednio do wysokości dochodu mieszkańca domu pomocy społecznej. Zarówno jednak materialnoprawna podstawa tak dokonywanych czynności, jak i dochodzona kwota zwrotu musi być w takim przypadku wyjaśniona w sposób jednoznaczny, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych na wstępie kwestii zauważyć przyjdzie, że w decyzji Burmistrza, jako jej podstawę prawną jej wydania wskazano art. 8 ust. 11 pkt 1, art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 8, art. 107 ust. 1, art. 110 ust. 1 i ust. 7 u.p.s.

Przechodząc od razu do sedna zakreślonego problemu stwierdzić trzeba, że art. 104 ust. 3 u.p.s., mający charakter jedynie formalnoprawny, nie może stanowić wyłącznej podstawy dla wydania decyzji w realiach kontrolowanej sprawy. W art. 104 ust. 1 u.p.s. przewidziano, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, co wynika już z ust. 3, podlegających zwrotowi oraz terminu ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Dość jednak zauważyć, że w obrocie prawnym funkcjonują – z ustaleń poczynionych przez organ nie wynika odmienny wniosek – poprzednio wydane wobec skarżącej ostateczne decyzje ustalające za ten sam okres opłatę w innej wysokości. Bez wzruszenia tych decyzji, w którymś z trybów nadzwyczajnych, czy też ich zmiany w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., ustalanie kwoty do zwrotu w oparciu wyłącznie o art. 104 ust. 3 u.p.s. godziłoby w ukształtowany już stosunek materialnoprawny. Dopiero ustalenie skarżącej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. za objęty zaskarżoną decyzją okres opłaty w pełnej wysokości, jak dąży do tego w istocie Burmistrz, i uznanie, że skarżąca z tej opłaty się nie wywiązała w związku z czym została ona zastępczo poniesiona przez Gminę stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.s., otwierałoby możliwość sięgnięcia po art. 104 ust. 3 u.p.s.

Warto przy tej okazji przywołać uchwałę NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, w której sąd ten stwierdził, że wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., w której zostanie ustalona wysokość opłaty. NSA w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił, że obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. NSA zauważył także, że to art. 61 ust. 3 u.p.s. zawiera normę materialnoprawną stanowiącą dla gminy podstawę dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków. Ta materialnoprawna podstawa wystąpienia przez gminę z żądaniem zwrotu poniesionych wydatków z tytułu uiszczonych zastępczo opłat znajduje swoją formalnoprawną podstawę w art. 104 ust. 3 u.p.s. Jak wskazał jednak przy tym NSA użyte w art. 104 ust. 3 u.p.s. sformułowanie: "wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi", która ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, nie może być rozumiana jako możliwość ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do osoby, która ma być adresatem decyzji zwrotowej. Ustalenie wysokości opłaty nie jest bowiem tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Organ wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Problematyka zwrotu świadczeń pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej.

Zauważyć dalej trzeba, że na etapie II instancji, to jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, przywołany został art. 98a u.p.s., w ogóle nie wspomniany dotychczas przez Burmistrza. Z uwagi na wadliwe uzasadnienie tej decyzji, także w kwestii ustaleń faktycznych, o czym będzie jeszcze mowa poniżej, niewiadomym jednak pozostaje dlaczego art. 98a u.p.s. został w ogóle przez ten organ powołany.

W istocie ani z decyzji organu I instancji, ani z decyzji II instancji nie wynika, aby to ten artykuł stanowić miał materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Przepis ten przewiduje, że osoby lub rodziny ponoszące opłaty za świadczenia, w przypadku gdy opłaty te zostały ustalone na podstawie nieprawdziwych informacji lub gdy nie poinformowano o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, są obowiązane do zwrotu gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona na podstawie prawdziwych informacji lub w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Art. 104 stosuje się odpowiednio.

Na żadnym etapie postępowania nie wykazano, aby art. 98a u.p.s. mógł znaleźć w ogóle zastosowanie w sprawie. Przepis ten wprowadzony został z dniem 30 maja 2021 r. na mocy ustawy z 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 803). Zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 8 tej ustawy nowelizującej do opłat za świadczenia z pomocy społecznej, ustalonych na podstawie decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Konieczne zatem pozostaje jednoznaczne wykazanie, w razie gdyby w sprawie zastosowany miał być art. 98a u.p.s., jakimi decyzjami ustalona została ciążąca na skarżącej opłata i czy do ich wydania – odnośnie okresu objętego rozstrzyganiem – doszło przed 30 maja 2021 r., czy po tej dacie.

Wobec powyższego przy wskazaniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji doszło do istotnego uchybienia art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja administracyjna powinna w sposób jednoznaczny określać, jaka jest podstawa prawna jej wydania, zaś jej niejednoznaczne określenie – jak w kontrolowanej sprawie – w zasadzie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej, ponieważ niewiadomym pozostaje jaki powinien być wzorzec tej kontroli. Zwrócić trzeba przy tym szczególną uwagę na to, że formułując rozstrzygnięcie, wymagane już stosownie do art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., organ administracji publicznej powinien opierać się na kompetencji, jaka w tym względzie wynika z podstawy prawnej wydawanej decyzji. Nie umyka bowiem uwadze tut. Sądu, że sentencja decyzji wydanej przez Burmistrza składa się z dwóch punktów, przy czym to jej pkt 2 stanowi o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu określonej należności. Z kolei w pkt. 1 ustalono wysokość należności z tytułu poniesionych przez Gminę opłat, choć w żadnym miejscu decyzji nie podano podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia.

Odnośnie drugiej z nakreślonych na wstępie kwestii zauważyć należy, że z perspektywy przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego nie zostało w sposób należyty wyjaśnione dlaczego skarżąca miałaby zwrócić Gminie akurat kwotę [...]zł.

Inaczej rzecz ujmując ani z zaskarżonej decyzji Kolegium, ani z decyzji Burmistrza, ani nawet z analizy zgormadzonego materiału dowodowego nie wynika skąd wzięła się kwota w tej wysokości. W uzasadnieniu decyzji I instancji podano jedynie jaki był dochód skarżącej za okres od kwietnia do lipca 2022 r., tymczasem organ w sprawie tej dochodzi kwoty za okres od sierpnia 2021 r. do maja 2022 r. Kolegium z kolei rozważyło dochód skarżącej za czerwiec i lipiec 2022 r., który to okres nie jest w ogóle objęty tą sprawą, a inną sprawą skarżącej, rozstrzygniętą w decyzji Kolegium poddanej także kontroli tut. Sądu, lecz w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...]. Organy nie wskazały także jak kształtowały się średnie koszty utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w L. w całym objętym rozstrzyganiem okresie. W konsekwencji przyjąć trzeba, że doszło w tym względzie do istotnego uchybienia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Organ powinien wykazać z jednej strony dochód skarżącej i koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, z drugiej zaś strony kwoty jakie poniesione zostały przez Gminę, ustalenia te winne być przy tym poczynione i przedstawione w odniesieniu do poszczególnych miesięcy objętych decyzja, tak by poddawały się ewentualnej kontroli w toku instancji, jak i ewentualnie przez sąd administracyjny.

Zakres tych ustaleń uzależniony jest również od tego jaki tryb postępowania zostanie przez ten organ przyjęty, a więc jaka będzie materialnoprawna podstawa podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, o czym była mowa poprzednio. Podstawa prawna rozstrzygnięcia, która w kontrolowanej sprawie nie została wyjaśniona, determinuje zarówno czynione w sprawie ustalenia faktyczne, jak i treść samego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz uwzględni poglądy prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, a także wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Organ ten zobowiązany jest przede w sposób jednoznaczny określić tryb w jakim dochodzić będzie zwrotu od skarżącej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w części poniesionej przez Gminę i w zależności od przyjętej podstawy prawnej poczyni z zachowaniem art 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. niezbędne ustalenia faktyczne, którym da wyraz w uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.