Wyrok z dnia 2023-09-21 sygn. IV SA/Po 461/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Powiatu Poznańskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 maja 2023 r. nr NP-III.4131.1.261.2023.6 w przedmiocie nieważności § 1 pkt 2) uchwały nr L/681/VI/2023 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie: zmiany uchwały nr XXIX/363/VI/2021 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w Lisówkach - ze względu na istotne naruszenie prawa oddala skargę w całości.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 maja 2023 r., Nr NP-III.4131.1.261.2023.6 Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały Nr L/681/VI/2023 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie: zmiany uchwały Nr XXIX/363/VI/2021 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w Lisówkach (Dz.Urz. z 2023 r. poz. 4541), ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że treść § 1 pkt 2 ocenianej uchwały jest sprzeczna z art. 97 ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rada w wyżej powołanych regulacjach przewidziała zasady obniżania opłat za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży z Lisówkach - do czego nie była uprawniona. Zdaniem organu nadzoru, organ stanowiący powiatu nie posiada kompetencji do regulowania w drodze uchwały kwestii dotyczącej zasad stosowania ulg czy zwolnień z odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia. Przedmiotowych regulacji uchwały nie można zaliczyć do szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, do ustalenia których Rada jest zobligowana na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, dalej jako: u.p.s.).

Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. Powiat Poznański wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 maja 2023 r., stwierdzające nieważność § 1 pkt 2 uchwały Nr L/681/VI/2023 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2023r. w sprawie: zmiany uchwały Nr XXIX/363/VI/2021 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w Lisówkach.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1) art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, przez nieuprawnione uznanie, że uchwała Nr L/681/VI/2023 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2023r. w zakresie § 1 pkt 2 została podjęta z istotnym naruszeniem prawa oraz orzeczenie nieważności przedmiotowej uchwały w części pomimo, iż uchwała nie jest sprzeczna z prawem,

2) art. 97 ust. 5 u.p.s. przez nieuprawnione uznanie, iż przedmiotowa uchwała nie reguluje zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, oraz uznanie, iż przedmiotowa uchwała w § 1 pkt 2 reguluje kwestie inne niż w niej określone, w szczególności zawiera upoważnienie do obniżenia opłaty, stosowania ulgi, czy zwolnienia z odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia,

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji przez nieuprawnione uznanie, iż Rada Powiatu w Poznaniu podejmując przedmiotową uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa uchwała Nr L/681/VI/2023 zmieniła uchwałę Nr XXIX/363/VI/2021 m.in. poprzez dodanie w § 5 ust. 6 o treści "Na pisemny wniosek osoby zainteresowanej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych trudną sytuacją materialną, rodzinną, zdrowotną lub wynikającą ze zdarzenia losowego, podmiot kierujący może ustalić opłatę za pobyt w Domu w wysokości niższej niż wynikająca z tabeli wskazanej w § 4".

W ocenie Skarżącego, powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego jest wadliwe, gdyż uchwała Nr L/681/VI/2023 Rady Powiatu w Poznaniu nie została podjęta z naruszeniem prawa, w szczególności Rada nie wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Argumentowano, że ustawodawca wskazuje wyraźnie, iż przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 97 ust. 5 mają być "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności". Równocześnie nie zawiera żadnych wskazówek, czy wytycznych, jakie winny być owe zasady, i jakie elementy winna zawierać stosowna uchwała organu stanowiącego. W tym zakresie kompetencją organu stanowiącego jest więc takie określenie zasad ponoszenia odpłatności, aby umożliwiały one sprawne wykonanie uchwały przez organ ustalający opłatę z uwzględnieniem charakteru świadczenia, za które ustalana jest opłata i celu, w jakim udzielane jest dane świadczenie. Dalej opisywano charakter instytucji pobytu w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, jako formy interwencji kryzysowej.

Rada Powiatu w Poznaniu podała, że w żaden sposób nie zmienia ustalonej przez właściwy organ odpłatności, nie umożliwia mu odstąpienia od ustalenia opłatności, nie wprowadza zwolnienia z tej odpłatności, a także nie wprowadza zasad obniżania ustalonej odpłatności. Treść § 5 ust. 6 wyraźnie wskazuje na możliwość "ustalenia opłaty", a nie zwolnienia od niej, czy odstąpienia od jej ustalenia. Stosując normę zawartą w § 5 ust. 6 uchwały właściwy organ w dalszym ciągu musi ustalić opłatę, co oznacza niemożność odstąpienia od ustalenia tej opłaty, czy zwolnienia z tej opłaty. Norma nakazuje jedynie (aż) organowi ustalającemu opłatę w sytuacjach wyjątkowych (tj. szczególnie uzasadnionych trudną sytuacją materialną, rodzinną, zdrowotną lub wynikającą ze zdarzenia losowego) wzięcie tej okoliczności pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie ustalania opłaty. Rada Powiatu w Poznaniu jako podstawową zasadę przy ustalaniu odpłatności przyjęła uzależnienie wysokości tej opłaty od sytuacji dochodowej osoby kierowanej (i osób prowadzących z nią wspólne gospodarstwo domowe, np. małoletnich dzieci), jednakże uwzględniając cele i funkcje pomocy społecznej oraz specyficzny charakter świadczenia w postaci interwencji kryzysowej (pobytu w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży) uznała, iż w sytuacjach wyjątkowych uzależnianie wysokości opłaty wyłącznie od sytuacji dochodowej mieszkańca i jego domowników jest niewystarczające i sprzeczne z celami ustawy. Wynika to wprost z uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały, w którym wskazano, iż "brak powyższego zapisu stanowi zagrożenie dla osób, które zgodnie z obowiązującymi przepisami, zobowiązane zostają do ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu - lecz z uwagi na szczególną sytuację życiową nie są w stanie wywiązać się z zobowiązania i stają się dłużnikami".

Dalej wskazano, że wprowadzenie dodatkowej zasady ponoszenia odpłatności w § 1 pkt 2 uchwały Nr Nr L/681/VI/2023 z dnia 19 kwietnia 2023r. ma zapobiegać sytuacji, w której skierowanie danej osoby do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży jest konieczne i zasadne, ale z uwagi na dochód tej osoby i jej małoletnich dzieci - ustalenie odpłatności za ten pobyt w wysokości zależnej wyłącznie od wysokości tego dochodu skutkować może kolejną sytuacją kryzysową (zwłaszcza, iż przy ustalaniu dochodu zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej nie jest możliwe uwzględnienie innych elementów sytuacji danej osoby, w tym jej stanu zdrowia, potrzeb małoletnich dzieci, innych zobowiązań, a sama odpłatność ustalana jest następczo po skierowaniu do domu, które z reguły następuje w trybie pilnym z uwagi na zaistniałą sytuację kryzysową). Przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, do którego nawiązuje organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, umożliwia jedynie odstąpienie od żądania opłaty, odroczenie termin jej płatności lub rozłożenie jej na raty - co dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy wysokość opłaty została ostatecznie ustalona, a więc dana osoba została już ostatecznie zobowiązana do poniesienia opłaty w danej wysokości. Przepis art. 104 ust. 4 ustawy odnosi się, więc wyłącznie do zdarzeń zaistniałych po ustaleniu opłaty i w żaden sposób nie pozwala na uniknięcie sytuacji obciążania danej osoby opłatą, która znacząco przekracza jej aktualne możliwości finansowe i co skutkować może zaistnieniem kolejnej sytuacji kryzysowej (a przynajmniej znacząco utrudni osiągnięcie jakiegokolwiek celu udzielanego świadczenia).

Rada Powiatu stwierdziła, że o ile więc art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej umożliwia uwzględnienie szczególnej sytuacji danej osoby następczo, na etapie wykonania decyzji o ustaleniu opłaty, o tyle kwestionowana przez organ nadzoru norma zawarta w § 1 pkt 2 uchwały Nr L/681/VI/2023 z dnia 19 kwietnia 2023 r. - a stanowiąca § 5 ust. 6 uchwały Nr XXIX/363/VI/2021 z dnia 28 kwietnia 2021 r. - przewiduje możliwość uwzględnienia tej sytuacji uprzednio - na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty, co ma umożliwić ustalenie opłaty w wysokości adekwatnej nie tylko do aktualnej sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, ale również do sytuacji materialnej, rodzinnej, zdrowotnej lub wynikającej ze zdarzenia losowego w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Uwzględnienie owych okoliczności nie może prowadzić do zwolnienia danej osoby z odpłatności, czy odstąpienia od jej ustalenia - takiego upoważnienia kwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie zawiera. Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty będzie musiało kończyć się wydaniem decyzji ustalającej miesięczną opłatę za pobyt danego mieszkańca w konkretnej wysokości nie wyższej niż średni miesięczny koszt utrzymania jednego miejsca w domu.

W ocenie Skarżącego fakt, iż ustawa w art. 104 ust. 4 przewiduje możliwość stosowania ulg w spłacie zobowiązań wynikających z ostatecznej decyzji z uwagi na zaistnienie określonych kryteriów, nie oznacza, iż tożsame kryteria nie mogą zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji skutkujących powstaniem tych zobowiązań. Natomiast tożsamość kryteriów branych pod uwagę przy stosowaniu ulg z art. 104 ust. 4 ustawy nie jest tożsame ze stosowaniem ulg przewidzianych tym przepisem. Postanowienie § 5 ust. 6 uchwały w żaden sposób nie obniża ustalonej opłaty - przepis ten umożliwia jedynie na ustalenie opłaty w wysokości niższej niż wynikająca z tabeli, tj. w wysokości niższej niż wskazany w uchwale % średniego miesięcznego kosztu utrzymania miejsca w Domu. Przy czym podkreślić należy, że ustalanie opłaty w formie tabeli, poprzez odesłanie do konkretnego % średniego miesięcznego kosztu utrzymania miejsca, nie jest jedynym dozwolonym sposobem ustalania odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia. Ustawodawca pozostawił swobodę organom stanowiącym na określenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, co oznacza, iż możliwe jest powiązanie tej odpłatności nie tylko z kryterium dochodowym, ale też z innymi kryteriami wynikającymi z zadań i celów interwencji kryzysowej, czy szerzej pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że w całości podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podał, że z treści art. 97 ust. 5 u.p.s. nie sposób wyprowadzić tezy, że zawiera on upoważnienie do określenia przez organ stanowiący powiatu opłaty w wysokości niższej niż wynikająca z tabeli wskazanej w § 4 zakwestionowanej uchwały, a tym samym zasad obniżania opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia. Należy zatem stwierdzić, iż rada wprowadzając takie postanowienia, wykroczyła poza delegację ustawową.

W ocenie organu nadzoru treść § 5 ust. 6 uchwały, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w istocie rzeczy nie dotyczy zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, a częściowego zwolnienia z opłat w zależności od uznania podmiotu kierującego. Możliwości zastosowania w uchwale Rady Powiatu w Poznaniu rozwiązania przyjętego w § 5 ust. 6 wydaje się zaprzeczać treść art. 97 ust. 1 u.p.s., który stwierdza, że za pobyt w ośrodkach wsparcia osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna. Nie można organowi nadzoru w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, że przy rozpatrywaniu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów nadzoru.

Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1526; dalej jako: "u.s.p.") uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w ustawowym terminie, bowiem z akt sprawy wynika, że zakwestionowana uchwała została podjęta 19 kwietnia 2023 r. i doręczona organowi nadzoru w dniu 20 kwietnia 2023 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 19 maja 2023 r.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.p., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy przy wydaniu uchwały Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2023r. w sprawie: zmiany uchwały Nr XXIX/363/VI/2021 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w Lisówkach przez dodanie w § 5 ust. 6 doszło do istotnego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Skarżącego, do takiej sytuacji doszło.

Rozstrzygając sporną kwestię odnieść w pierwszej kolejności się należy do treści przepisów regulujących zasady odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, dalej: "u.p.s.") opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Z kolei na mocy art. 97 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione - podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu. Z treści art. 97 ust. 3 u.p.s. wynika, że różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu. Natomiast na podstawie art. 97 ust. 4 u.p.s. do określenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 97 ust. 5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.

Ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu (art. 51 ust. 2 u.p.s.). Świadczone są w nim usługi opiekuńcze, w tym specjalistyczne, dla osób, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych (art. 51 ust. 1 u.p.s.). W ośrodku wsparcia mogą być prowadzone miejsca całodobowe okresowego pobytu (art. 51 ust. 3 u.p.s.). Ośrodkiem wsparcia może być (art. 51 ust. 4 u.p.s.) m.in. matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży.

Powołany powyżej przepis art. 97 ust. 5 u.p.s. ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności na pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy stał się obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych co do treści takich podustawowych uregulowań jest bowiem ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie, dotyczy" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 r., II SA/Bk 726/09, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Sąd podkreśla w tym miejscu, że już w przepisach ustawy o pomocy społecznej uregulowane zostały sytuacje, w których dopuszczalne jest odstąpienie od żądania zwrotu należności z tytułu odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, a także stosowania ulg w spłacie. Chodzi tu przede wszystkim o przepis art. 97 ust. 1 zd. 2 u.p.s.: "Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego". Stosownie zaś do treści art. 104 ust. 4 u.p.s.: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub tez niweczyłyby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.".

Nakaz założenia racjonalności prawodawcy i spójności przepisów prawa nakazuje, aby wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. uwzględniała kontekst systemowy, a mianowicie kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s., tak aby wynik wykładni tych dwóch przepisów nie prowadził do sprzeczności i niespójności regulacji, która jest w oczywistym związku. Wnioskowanie z celu na środki nakazuje przyjąć, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie wysokości opłaty ma mieć charakter związany to określenie stawek opłaty w uchwale wydanej w trybie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może powodować "przekształcenia" owej decyzji w decyzję o charakterze uznaniowym (zob. wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1307/20, CBOSA).

Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSS 2000/1/17; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95, niepublikowany). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Z treści art. 97 ust. 5 u.p.s. nie sposób wyprowadzić tezę, że zawiera on upoważnienie do określenia przez organ stanowiący powiatu zasad obniżania opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia. Wystarczająco określa to art. 97 ust. 1 zd. 2 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 4 u.p.s. Należy zatem stwierdzić, iż Rada Powiatu wprowadzając takie postanowienie, jak w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, które w istocie sprowadza się do określenia przesłanej obniżenia, czy zwolnienia z opłaty za pobyt, wykroczyła poza delegację ustawową.

Zgodnie z treścią postanowienia § 5 ust. 6 zmienianej uchwały na pisemny wniosek osoby zainteresowanej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych trudną sytuacją materialną, rodzinną, zdrowotną lub wynikającą ze zdarzenia losowego, podmiot kierujący może ustalić opłatę za pobyt w domu w wysokości niższej niż wynikająca z tabeli wskazanej w § 4.

Zgodzić się należy z Wojewodą, że treść § 5 ust. 6 zmienianej uchwały w istocie rzeczy nie dotyczy zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, a zwolnienia z opłat w zależności od uznania podmiotu kierującego, przy uwzględnieniu okoliczności powołanych w tym przepisie. Skoro z treści delegacji ustawowej wskazanej w art. 97 ust. 5 u.p.s. wynika ustalenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt, to nie zwolnienia z tej odpłatności.

Postanowienia § 1 pkt 2 uchwały wprowadzają niewynikającą z upoważnienia ustawowego dowolność organu w zakresie określenia wielkości opłaty. Przyjąć należy, że skoro prawodawca nie wprowadza uznania administracyjnego po stronie organu wydającego decyzję o opłacie, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s., to owe uznanie nie może być wykreowane na podstawie norm prawa miejscowego. Analiza zakwestionowanego postanowienia uchwały prowadzi bowiem do wniosku, że zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku ustanowione przez Radę Powiatu oznaczają, że decyzja na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. nie będzie decyzją związaną, lecz uznaniową organu administracji. Jego uznaniu, bowiem pozostawia się ustalenie opłaty, zależne nie tyle od dochodu osoby kierowanej, jak to wynika z art. 97 ust. 1 u.p.s., co od jej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej lub wynikającej ze zdarzenie losowego, co nie znajduje upoważnienia w art. 97 ust. 1 u.p.s. Przepis ten przewiduje bowiem jedynie obligatoryjne zwolnienie z opłat z uwagi na brak przekroczenia kwoty kryterium dochodowego wyliczonego w oparciu o art. 8 ust. u.p.s. Rada Powiatu nie posiada zatem kompetencji do wyprowadzenia zwolnienia bądź obniżenia opłat za pobyt w ośrodku z delegacji ustawowej określonej w art. 97 ust. 5 u.p.s.

Za niezgodne z prawem należy, zatem uznać takie regulacje uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, które wprowadzają możliwość obniżenia opłaty lub zwolnienia z odpłatności. Nie mieszczą się one w granicach upoważnienia ustawowego do wydania powyższego aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim jednak pozbawione są one ratio legis. Skoro bowiem opłata ustalana jest indywidualnie, w ramach ukształtowanych przez organ stanowiący zakresów odpłatności (co do zasady połączonych z kryterium dochodowym), to poziom odpłatności już na etapie ustalania wysokości opłaty (i wcześniej na etapie jej uzgadniania) może uwzględniać indywidualną sytuację osoby kierowanej do ośrodków wsparcia i mieszkań chronionych (tj. możliwe jest znaczące zredukowanie wysokości opłaty - do minimalnych poziomów ustalonych przez radę gminy). Tym samym, chcąc umożliwić podmiotowi kierującemu do ośrodka wsparcia albo mieszkania chronionego ustalanie opłaty na minimalnym poziomie, organ stanowiący gminy powinien odpowiednio ukształtować w uchwale progi odpłatności, tak aby w indywidualnych przypadkach możliwe było ustalenie opłaty na symbolicznym poziomie lub zrezygnowanie z pobierania opłaty. Nie ma zatem potrzeby (ani możliwości), aby taką regulację uzupełniać przepisami określającymi zasady zwolnień i obowiązku ponoszenia opłaty" (tak: J. Wilk w "Akty prawa miejscowego dotyczące pomocy społecznej. Przewodnik z wzorami", Wolters Kluwer Polska 2021 r., wyd. elektr.).

Jeżeli delegacja ustawowa nie upoważniała organu stanowiącego do dokonania zwolnień z odpłatności w sytuacji zanim należność powstanie to, organ stanowiący gminy nie mógł takiego unormowania zawrzeć w swojej uchwale (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 lipca 2018 r., II SA/Ol 398/18, CBOSA).

Reasumując, w art. 97 ust. 1 ustawy w istocie przewidziano właśnie zwolnienie z ponoszenia opłat. Jest ono zależne od spełnienia kryterium dochodowego i odnosi się do osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie kierowanej do placówki, których dochody są niższe lub równe kwotom określonym w art. 8 ust. 1. Rada nie posiadała zatem żadnej kompetencji do wprowadzenia zwolnienia lub obniżenia opłat pobieranych za pobyt w ośrodku wsparcia, czy mieszkaniu chronionym.

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob.m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, Nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 110). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (...)" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, Nr 5, poz. 126). Konkluzje TK należy odnieść również do przekroczenia upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Słusznie, zatem Wojewoda stwierdził nieważność § 1 pkt 2) uchwały nr L/681/VI/2023 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie: zmiany uchwały nr XXIX/363/VI/2021 Rady Powiatu w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w Lisówkach - ze względu na istotne naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wobec tego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 32 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 32 i nast. akt sąd.)