Wyrok z dnia 2023-09-05 sygn. II SA/Gl 1081/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr NPII.4131.1.424.2023 w przedmiocie odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia oddala skargę.

Na sesji w dniu 22 marca 2023 r. Rada Miejska w Łazach podjęła uchwałę Nr XLVlII/318/2023 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia - Klubie "Senior +" (dalej w skrócie powoływanej jako: "uchwała"). W treści § 2 ust. 4 uchwały Rada Miejska określiła, że uczestnictwo w zajęciach Klubu jest nieodpłatne. W uzasadnieniu uchwały podała, że była świadoma, iż na terenie Województwa Śląskiego funkcjonują identyczne rozwiązania zwalniające z opłat za uczestnictwo w Klubie Senior+ (na przykład w: uchwale nr XXXI/257/2018 Rady Gminy Ujsoły z 28 lutego 2018 r. w sprawie określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Klubie "Senior+", opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2018 r. poz. 1402, oraz w uchwale nr XXXVII/255/2017 Rady Gminy Wyry z 28 grudnia 2017 r. w sprawie określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Klubie "Senior +", opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2018 r. poz. 137, a także w uchwale Nr 11/19/2018 Rady Gminy Zebrzydowice z 20 grudnia 2018 r. w sprawie utworzenia placówki wsparcia - Klubu Senior+ oraz zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Klubie Senior+, opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2019 r. poz. 191).

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr NPII.4131.1.424.2023, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej w skrócie: "u.s.g."), stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części określonej w zacytowanym powyżej § 2 ust. 4, jako sprzecznej z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej w skrócie "ustawa"), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"). W ocenie organu nadzoru, organ stanowiący gminy na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy został upoważniony wyłącznie do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia (również w mieszkaniach chronionych). Z treści tego przepisu nie można wywieść kompetencji Rady Miejskiej do ustalenia zwolnień z odpłatności za uczestnictwo w zajęciach organizowanych przez ośrodek wsparcia, jakim jest Klub Seniora+. W przypadku, gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie kompetencji do ustalenia zasad dotyczących zwolnień za uczestnictwo w zajęciach organizowanych w ośrodkach wsparcia, a nie tylko zasad odpłatności za pobyt w tych ośrodkach, to zostałoby to w sposób jasny wyartykułowane. Dodatkowo, ustalając zasady ponoszenia odpłatności Rada Miejska powinna uwzględniać pojęcia zawarte w ustawie, tj. ustalić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za "pobyt" a nie za "uczestnictwo w zajęciach".

W skardze, złożonej na rozstrzygnięcie nadzorcze, pełnomocnik Gminy Łazy domagał się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym. Powołał się na okoliczność, że zostało ono podjęte, po upływie terminu 30 dni, od dnia doręczenia uchwały drogą elektroniczną w dniu 27 marca 2023 r. do organu nadzoru, wraz z wnioskiem o publikację uchwały w Dzienniku Urzędowym, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Termin na wydanie rozstrzygnięcia upływał zatem z dniem 26 kwietnia 2023 r., a to prowadzi do wniosku, że doszło do uchybienia tego terminu, bowiem organ nadzoru dopiero w dniu 28 kwietnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie. Tożsame stanowisko, w kwestii biegu terminu, zaprezentował NSA w wyrokach z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 1193/20 i z dnia 15 marca 2-19 r. sygn. akt I GSK 939/18, jak również Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Gliwicach wyrok z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1129/15 oraz w Kielcach z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 413/22.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla spornej kwestii ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 4097/18 zgodnie z którym, w sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, a więc tylko dopełniające już istniejącą w u.s.g. regulację czynności postępowania organów właściwych. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że odpowiednie stosowanie art. 8 § 2 k.p.a. w postępowaniu w sprawach nadzoru nad działalnością gminną będzie polegało na wyłączeniu stosowania tego przepisu w tym postępowaniu (...). Na gruncie postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną nie można mówić o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym" w odniesieniu do uchwał, które nie stały się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Jeżeli organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do jakiejś uchwały, to jeszcze nie oznacza, że rozstrzygnął o jej legalności w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Fakt ten oznacza jedynie, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do danej uchwały (zarządzenia). Przy tym mógł się pomylić w tej kwestii, a decyzja w tym względzie nie podlega żadnej weryfikacji w trybie przewidzianym przez prawo. Zatem twierdzenie, że określona uchwała jest zgodna z prawem, bo nie została zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym przez organ nadzoru jest z gruntu fałszywe, ponieważ brak wszczęcia postępowania nadzorczego nie jest równoznaczny z rozstrzygnięciem sprawy legalności konkretnej uchwały organu gminy. Powyższe uchybienie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Powodują bowiem, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem jako normą prawa, a sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, oraz wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21, 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4382/18, 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, 23 lutego 2022 r., sygn. akt 111 OSK 2954/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż uchwała Nr XLVIII/318/2023 Rady Miejskiej w Łazach z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia - Klubie "Senior + ", została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w wyżej wymienionej części uzasadnionym i koniecznym. W tej sytuacji, możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, poprzez wyeliminowanie zakwestionowanej przez organ nadzoru części uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn., dalej: "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, organ nadzoru natomiast nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przy czym art. 57a p.p.s.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność § 2 ust. 4 uchwały podjętej na sesji w dniu 22 marca 2023 r. Nr XLVlII/318/2023 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia - Klubie "Senior +" (dalej w skrócie powoływanej jako: "uchwała").

Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały. Kryterium oceny legalności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją RP, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami, a także aktami prawa miejscowego, na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 Konstytucji RP). Przy ocenie zgodności aktu z prawem powszechnie obowiązującym nie ma znaczenia, czy akt ten jest efektem fakultatywnej działalności prawotwórczej rady gminy, czy też wynikiem nałożonego na organy gminy ustawowego obowiązku stanowienia określonych aktów. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił jego rodzaju. Zasadnym jest w tym celu sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102), co istotne przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 459/18, z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 335/20, z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 22/20, z dnia 10 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 115/21; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 970/19, z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1024/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt 1 SA/Gd 238/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 208/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Radzie Miejskiej w Łazach, jako organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przyznano na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy kompetencję wyłącznie do ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia (również w mieszkaniach chronionych) a nie zasad odpłatności za uczestnictwo w zajęciach organizowanych w ośrodkach wsparcia. Z treści tego przepisu nie można wywieść kompetencji Rady Miejskiej do ustalenia zwolnień z odpłatności za uczestnictwo w zajęciach organizowanych przez ośrodek wsparcia, jakim jest Klub Seniora+. Dodatkowo, art. 97 ust. 5 ustawy nie upoważnia do ustalania wysokości opłat tylko do ustalenia zasad ponoszenia odpłatności.

W tym stanie rzeczy, Rada Miejska w Łazach w uchwale w zakwestionowanym zakresie działała bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji RP, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 97 ust. 5 ustawy.

W pozostałym zakresie zaakceptować należy stanowisko organu nadzoru zawarte w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza dotyczące treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 28 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 4097/18.

Odnosząc się również do materialnoprawnej treści zaskarżonej w części uchwały należy dostrzec, że jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. Program Senior+ jest bowiem programem wieloletnim w rozumieniu art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z treścią załącznika do uchwały Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior+" na lata 2021-2025 (M.P. z 2020 r. poz. 10), realizującego założenia polityki społecznej wobec osób starszych, materialnoprawną podstawą programu jest art. 115 ust. 1 ustawy. Przedmiotowy program stanowiący załącznik do przywołanej uchwały Rady Ministrów polega na wsparciu tworzenia i funkcjonowania ośrodków wsparcia, tj. Dziennych Domów "Senior+" i Klubów "Senior+", przez jednostki samorządu terytorialnego (pkt IV.1.1). O dotację na realizację zadań realizowanych w ramach Programu mogą ubiegać się jednostki samorządu szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przy czym oferta składana jest do właściwego urzędu wojewódzkiego, w sposób określony w ogłoszeniu o konkursie (pkt V.1-2).

Zaakcentować przyjdzie, że w powołanych w skardze uchwałach różnych jednostek samorządu terytorialnego zawarte są regulacje w sprawie nieodpłatnego uczestnictwa w Klubach Seniora+ a nie w sprawie nieodpłatnego uczestnictwa w zajęciach w tych Klubach.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Powołane wyżej orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.