Wyrok z dnia 2024-07-17 sygn. II SA/Gd 225/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2024 r., sygn. akt SKO Gd/3945/23 w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej w formie posiłków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Rumi z dnia 17 maja 2023 r., nr 811/2023.

Pan P. K. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 2 stycznia 2024 r. w sprawie pomocy społecznej w formie posiłków z dowozem.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta Rumi decyzją z 17 maja 2023 r. odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie posiłków z dowozem.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym jest jednym z zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Stosownie do art. 48b ustawy o pomocy społecznej, pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Wnioskowana pomoc jest realizowana w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Ze środków przekazywanych w ramach programu, gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom w ramach programu, udziela się wsparcia w szczególności: osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym; w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Odstępuje się od żądania zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku, albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób i rodzin wymienionych w uchwale nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2009-2023, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej, dochód osoby w rodzinie lub dochód rodziny nie przekracza wysokości 200 % kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z rozdz. III.1.1. uchwały, pomocy o której mowa, udziela się osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium, o którym mowa w art. 8 w/w. ustawy. Kryterium to wynosi aktualnie na osobę samotnie gospodarującą 776,00 zł, a zatem kryterium na osobę prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe kwalifikujące do objęcia programem to 1,552,00 zł (200% z 776,00 zł). Skarżący posiada dochód w wysokości 3190,77 zł, który przekracza (o 1638,77 zł) powyższe kryterium (1552,00 zł), a zatem nie kwalifikuje się do objęcia pomocą w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w formie posiłku.

SKO po rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza, zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium w całości podzieliło ustalenie faktyczne i prawne przedstawione przez Burmistrza w wydanej przez niego decyzji.

We wniesionej do Sądu skardze, Skarżący podniósł, że decyzja jest dla Niego bardzo krzywdząca. Opisał swoją sytuację życiową, wskazując m.in. na stan zdrowia, wydatki z nim związane, w tym na leki oraz odpowiednią dietę.

SKO odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu, pismem z 29 kwietnia 2024 r. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił zaskarżonej decyzji:

Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie w oparciu o wywiad środowiskowy, z którego to zostały wyciągnięte wadliwe wnioski, nieodzwierciedlające rzeczywistej sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącego, a w konsekwencji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego;

Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, tj. przyznania Skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego pomimo przekroczenia kryterium dochodowego;

Naruszenie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez nierozważenie przez organ możliwości przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, pomimo że sytuacja życiowa Skarżącego jest wyjątkowa i nie jest on w stanie sam jej przezwyciężyć, a zatem istniała przesłanka w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku udzielania pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że w świetle art. 61 § 1 k.p.a nie może budzić wątpliwości, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określa przedmiot sprawy. Tylko wówczas gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ zobowiązany jest wyjaśnić jego rzeczywisty sens, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 3279/19, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ pierwszej instancji, wniosek Skarżącego dotyczył przyznania posiłków z dowozem. Zgodnie z art. 48b ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. – dalej jako "u.o.p."), pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Przedmiotowe świadczenie należy do świadczeń niepieniężnych (art. 36 pkt 2 u.o.p.), stanowiących zadanie własne gminy (art. 17 ust. 1 pkt 3 u.o.p.). Zgodnie z art. 8 u.o.p., kryterium dochodowe jako przesłanka przyznania świadczenia z pomocy społecznej, dotyczy wyłącznie świadczeń pieniężnych.

W niniejszej sprawie Burmistrz rozpoznał wniosek Skarżącego, jako wniosek o przyznanie świadczenia z wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, pomimo że z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący domagał się pomocy w ramach tego właśnie programu. Program ten ustanowiono uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M. P. z 2018 r. poz. 1007 ze zm.). Podstawą prawną programu był art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 62 ze zm.) oraz art. 90u ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm.). Program, jest programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym, określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14 u.o.p., udzielanym na podstawie art. 115 u.o.p., w myśl którego jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania, z zastrzeżeniem ust. 2.

Jak słusznie zauważyły organu obu instancji, przedmiotowy program zawiera kryterium dochodowe, którego Skarżący nie spełnia. Podkreślić jednak należy, że jest to kryterium, którego u.o.p. nie przewiduje dla wnioskowanego świadczenia.

Z powyższego na pozór wynika, że uchwałą Rady Ministrów zawężono kryteria przyznania świadczenia, określone w u.o.p. Wniosek taki jest jednak nieprawidłowy. Wydana uchwała nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Dotacja przyznawana w trybie art. 115 u.o.p. ma charakter dobrowolny, a zasady jej przyznawania i korzystania z przyznanych środków obowiązują jedynie jednostkę samorządu terytorialnego będącą beneficjentem wsparcia. Nie podstaw prawnych do przyjęcia, że przedmiotowy program może wprowadzić kryteria ograniczające możliwość korzystania ze świadczeń społecznych, ponad to co przewiduje u.o.p. W konsekwencji oznacza to, że środki z dotacji mogą być przez gminy rozdysponowane na warunkach wskazanych w programie, nie zwalniając jednocześnie jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku realizacji zadań własnych określonych ustawą, zgodnie z kryteriami w ustawie określonym. W sytuacji zatem gdy w określonym stanie faktycznym, brak jest możliwości skorzystania ze środków pochodzących z dotacji, organ gminy powinien rozważyć zasadność przyznania świadczenia w oparciu o kryteria ustawowe, w ramach posiadanych środków własnych, niepochodzących z dotacji.

Ustawową przesłanką przyznania świadczenia w postaci jednego gorącego posiłku dziennie jest okoliczność, że wnioskodawca własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Świadczenie to jest oczywiście przyznawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania, nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania. Rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego nie może jednakże nosić cech dowolności. Organ administracji przed wydaniem decyzji, powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności w pierwszej kolejności ustalić czy istnieją ustawowe przesłanki przyznania takiego świadczenia.

W przedmiotowej sprawie, organy zaniechały takich ustaleń, ograniczając się jedynie do zbadania kryterium dochodowego Skarżącego. O ile przekroczenie kryterium dochodowego wykluczyło możliwość zaangażowania środków finansowych w ramach programu opisanego powyżej, to jednakże nie zwolniło Burmistrza od zbadania okoliczności, czy Skarżący jest w stanie sam sobie zapewnić posiłek. Takich ustaleń sprawie nie poczyniono. Pamiętać przy tym należy, że dokonując oceny zasadności przyznania świadczenia z pomocy społecznej w ramach uznania administracyjnego, należy rozważyć także celowość wnioskowanej pomocy z punktu widzenia zasad i celów określonych w art. 3 u.o.p.

Jednocześnie za niezrozumiałe uznać należy zarówno wywody SKO jak i zarzuty skargi, dotyczące podstaw przyznania zasiłku celowego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie był zasiłek celowy, co jasno wynika z treści doprecyzowanego żądania Skarżącego. Rozstrzyganie w przedmiotowym postępowaniu o zasiłku celowym lub specjalnym zasiłku celowym, stanowiłoby niedopuszczalne wyjście poza żądanie Skarżącego.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na zakres koniecznych w sprawie ustaleń, należało uchylić decyzje organów obu instancji celem zabezpieczenia prawa Skarżącego do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej (art. 15 k.p.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji, stosowanie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązane są uwzględnić wynikające z powyższych rozważań: ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania. W szczególności Burmistrz zobowiązany będzie dokonać oceny zasadności przyznania Skarżącemu świadczenia w postaci jednego gorącego posiłku dziennie, z pominięciem kryterium dochodowego.