Wyrok z dnia 2022-01-20 sygn. II SA/Gl 1314/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie posiłków w ramach programu "Wspieraj Seniora" oddala skargę.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił L. B. (dalej zwanemu "skarżącym") przyznania pomocy w formie posiłków w ramach programu ‚"Wspieraj Seniora".

W motywach decyzji organ I instancji wskazał, że w ramach realizacji programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zapewnia posiłki wraz z dowozem do domu, realizowane przez firmę "A". W ramach wsparcia przewidzianego ustawą o pomocy społecznej istnieje także możliwość uzyskania pomocy w formie pobytu w Dziennym Domu Pomocy Społecznej, w ramach którego również zapewniane są posiłki.

Organ podał także, że w toku postępowania w sprawie skarżący został poinformowany o możliwości udzielenia wskazanych wyżej form pomocy, a znalazło to wyraz w sporządzonym w dniu [...] r. protokole. Ponadto podano, że gmina K. przystąpiła do programu "Wspieraj Seniora" i zgodnie z przekazanymi przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej wytycznymi do realizacji tego programu ze stycznia 2021 r. jego zakres przedmiotowy obejmuje między innymi usługę wsparcia, która polegać ma w szczególności na dostarczaniu zakupów obejmujących artykuły podstawowej potrzeby (w tym artykuły spożywcze i środki higieny osobistej). W wytycznych tych wskazano jednocześnie, że pomoc dla seniora w ramach tego programu może być udzielana również w zakresie dostarczania ciepłych posiłków, o ile usługa ta nie jest już finansowana z innych źródeł. W przedmiotowej zaś sprawie w toku postępowania przedstawiono skarżącemu możliwe do udzielenia formy świadczeń zapewniające wsparcie w zakresie posiłku. Biorąc pod uwagę fakt, że w K.ach pomoc w zakresie gorącego posiłku udzielana jest w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, to według organu I instancji nie jest uzasadnione udzielanie pomocy w tej samej formie w ramach programu "Wspieraj Seniora". Organ I instancji zaakcentował ponadto, że w toku postępowania skarżący został poinformowany przez pracownika socjalnego o możliwości uzyskania wsparcia w ramach programu "Wspieraj Seniora" w zakresie wykonania i dostarczenia zakupów, jednak nie był on zainteresowany tą formą pomocy.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją organu I instancji i wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia, wniósł od niej odwołanie. Zarzucił w nim, że kłamstwem i podstępem został nakłoniony przez MOPS w K. do korzystania przez 3 miesiące ze śmieciowej, szkodliwej dla zdrowia żywności lokalnego programu "Posiłek w szkole i w domu" dla dzieci i młodzieży.

Skarżący podniósł także, że nie do przyjęcia jest propozycja do korzystania z całodziennego wyżywienia w Domu Pomocy Społecznej płatnego 30 zł dziennie, co daje miesięcznie 900 zł, tj. całą wysokość jego emerytury.

Według skarżącego chybionym jest pomysł zakupów przez wolontariuszy, gdyż taniej i całodobowo można wszystko kupić on-line bez żadnych opłat przez MOPS K.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...]wydaną na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium odnotowało, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 26 lipca 202 r. o przyznanie posiłków w ramach programu "Wspieraj Seniora", w którym wskazał, że nie chce korzystać z pomocy w formie pobytu w DDPS, czy też posiłków wraz z dowozem do domu z firmy "A".

Kolegium przywołało także ustalenia poczynione przez organ I instancji na podstawie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] r. Wynika z nich, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest kawalerem, nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji, jest w wieku poprodukcyjnym, pobiera emeryturę z ZUS, z której dokonywane są potrącenia komornicze. Dochód miesięczny (obejmujący emeryturę, dodatek mieszkaniowy oraz ryczałt energetyczny) wynosił w czerwcu 2021 r. - 1.262,86 zł, a od sierpnia 2021 r. - 1.274,32 zł. Wszelkie należności mieszkaniowe regulowane są na bieżąco (czynsz wynosi 394,47 zł, zaś opłaty za energię elektryczną wynoszą 29,17 zł., a za gaz: 21,09 zł.) Skarżący jest pod kontrolą onkologa i urologa, jest po zakończonym leczeniu [...], cierpi na [...], porusza się samodzielnie, samodzielnie wykonuje czynności dnia codziennego, przy czym, radzi sobie w prowadzeniu gospodarstwa domowego na tyle, że nie chce usług opiekuńczych. Nie chce również korzystać z pomocy w formie pobytu w Dziennym Domu Pomocy Społecznej, czy też z posiłków wraz z dowozem do domu z firmy "A". Ponadto skarżący nie wyraził chęci korzystania z pomocy dotyczącej wykonywania zakupów w ramach programu "Wspieraj Seniora".

Kolegium przytoczyło również podstawy normatywne rozstrzygnięcia: art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 2 ust. 1 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje:

1/ osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł,

2/ osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł,

3/ rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,

przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 -15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W przypadku zaś skarżącego okolicznością taką jest bezrobocie.

Podzielając stanowisko organu I Instancji Kolegium zaakcentowało, że skarżący musi mieć świadomość, iż pomoc społeczna nie ma obowiązku zaspokajania zgłoszonych potrzeb w oczekiwanej przez wnioskodawcę wysokości i formie, świadczenia z pomocy społecznej mają na celu jedynie wspomóc daną osobę w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, a nie prowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. Organ I instancji zaproponował skarżącemu co najmniej trzy formy zaspokojenia jego potrzeby w postaci zapewnienia mu posiłku, tj. pomoc w zakresie gorącego posiłku udzielana jest w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, możliwość uzyskania pomocy w formie pobytu w DDPS, gdzie zapewniane są również posiłki, czy też wykonywanie zakupów w ramach programu "Wspieraj Seniora", jednak z żadnej z tych form pomocy skażący nie chciał skorzystać.

Ponadto Kolegium przywołało wytyczne Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej dotyczące realizacji tego programu "Wspieraj Seniora" ze stycznia 2021 r., w których wskazano, że pomoc dla seniora w ramach tego programu może być udzielana również w zakresie dostarczania ciepłych posiłków, o ile usługa ta nie jest już finansowana z innych źródeł. Ponieważ w K. pomoc w zakresie gorącego posiłku udzielana jest w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, to brak jest uzasadnienia dla udzielanie pomocy w tej samej formie w ramach programu "Wspieraj Seniora".

Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił organom, że nie biorą pod uwagę jego trudnej sytuacji, w tym zwłaszcza zdrowotnej. Podniósł, że ze względu na stan zdrowia wymaga kalorycznych, dwudaniowych obiadów. Zaakcentował, że nie jest adresatem programu "Posiłek w szkole i w domu", gdyż szkołę skończył w 1967 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania pomocy w formie posiłków w ramach programu "Wspieraj Seniora".

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Stan faktyczny nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, gdyż sporna jest jedynie jego ocena. W konsekwencji brak jest uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia, a po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego Sąd przyjmuje jako własne.

Podstawę materialną kontrolowanego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.- dalej "u.p.s."). Jak stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest przewidziana w art. 48b ust. 2 u.p.s. pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie. Przysługuje ona osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Nadto jak wynika z art. 48 u.p.s. osoba ma prawo do posiłku, jeżeli jest tego pozbawiona. Przepisy te zostały prawidłowo przywołane w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Rozpatrując odwołanie Kolegium nie poczyniło odrębnych rozważań dotyczących ich treści. Nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania (tutaj art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (a tylko takie dawałoby podstawę do uchylenia kontrolowanej decyzji), gdyż przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy, którymi Kolegium kierowało się, utrzymując w mocy odmowną dla skarżącego decyzję organu I instancji, po ich skonfrontowaniu z treścią art. 48 oraz art. 48b ust. 2 u.p.s. przemawiają za prawidłowością podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Przyznając pomoc w formie posiłku, organ musi uwzględnić możliwości świadczeniobiorcy, w tym zdolność do przemieszczania się i przygotowania posiłku. Niemniej istotne są również możliwości organu, działa on zatem w granicach uznania administracyjnego, w tym uwarunkowania zewnętrzne. Przed wydaniem zaś decyzji organ obowiązany jest do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przy czym w realiach rozpoznawanej sprawy obowiązkowi temu organ I instancji w pełni zadośćuczynił. Działanie w ramach uznania administracyjnego wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności, które istnieją po stronie ubiegającego o świadczenie. Uwzględnić również należy okoliczności, które zachodzą po stronie organu, a mają bezpośredni wpływ na możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.

Z przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium okoliczności zdaniem Sądu jednoznacznie wynika, że skarżącemu zapewniono wsparcie w zakresie posiłku. Wsparcie to zostało przez skarżącego ocenione krytycznie. Jednak zdaniem Sądu ma ono wyłącznie subiektywne podstawy co na gruncie art. 48 u.p.s. nie pozwala przyjąć, że skarżący jest pozbawiony posiłku.

W kontekście kontestowania przez skarżącego możliwości korzystania z posiłków w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" wskazać należy, że program ten nie jest adresowany wyłącznie do osób uczących się. W uchwale Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007) wprost bowiem wskazano, że ze środków przekazywanych gminom w ramach Programu dofinansowane zostaną zarówno posiłki wydawane na stołówkach, ale również te dowożone osobom dorosłym, w tym osobom niewychodzącym z domu (np. ze względu na podeszły wiek czy niepełnosprawność), niebędącym w stanie przygotować sobie codziennie gorącego posiłku.

Nie tylko okoliczności istniejące po stronie skarżącego ale również okoliczności po stronie organu uzasadniały, zdaniem Sądu, odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak słusznie zauważyło Kolegium wytyczne Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej dotyczące realizacji tego programu "Wspieraj Seniora" ze stycznia 2021 r., wskazują, że pomoc dla seniora w ramach tego programu może być udzielana również w zakresie dostarczania ciepłych posiłków, o ile usługa ta nie jest już finansowana z innych źródeł. Okolicznością bezsporną jest to, że w K. pomoc w zakresie gorącego posiłku udzielana jest w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Tym samym brak jest uzasadnienia dla udzielanie pomocy w tej samej formie w ramach programu "Wspieraj Seniora". Okoliczność ta w ocenie Sądu stanowiła w pełni uzasadniony powód do tego, aby pomijając wcześniej przedstawione względy odmówić skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.

Zaakcentować należy, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów.

Sąd przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych w tak określonych granicach i uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji w niezbędnym zakresie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie kwestionuje, że sytuacja materialna skarżącego, a także osobista (zdrowotna), jest trudna. Podkreślić jednak należy, że Sąd, w ramach swych kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei nakazują organom pomocy społecznej "wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej".

Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż wystąpił o to organ, a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o tym wniosku, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.