Wyrok z dnia 2021-11-30 sygn. II SA/Ol 569/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 roku sprawy ze skargi Gminy Rychliki – Wójta Gminy Rychliki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr PN.4131.150.2021 w sprawie sprawienia pogrzebu i określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu oddala skargę.

Rada Gminy Rychliki, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

o samorządzie gminnym, art. 44 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876,

z późn. zm.), dalej jako: "u.p.s.", oraz art. 10 ust. 3 i ust. 4 ustawy o cmentarzach

i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, z późn. zm.), uchwałą nr II/15/2021

z 26 marca 2021 r., ustaliła sposób sprawienia pogrzebu oraz określiła zasady zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 kwietnia 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "Wojewoda", "organ nadzoru"), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej: § 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 oraz § 7.

Wojewoda wywiódł, że przez ustawowy nakaz ustalenia przez gminę sposobu sprawienia pogrzebu należy rozumieć powinność określenia pewnych ogólnych wytycznych, ewentualnie zespołu zasad, reguł wskazujących na tryb, formę, metodę danego postępowania, w tym przypadku odnoszących się do sprawienia samej czynności pogrzebu, skierowanych do jednostki organizacyjnej gminy. Ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu powinno mieć charakter ogólny i przybrać formę określonych zasad, obowiązujących przy organizacji każdego pogrzebu sprawianego przez gminę.

Stwierdził, że kwestia unormowana w § 2 uchwały, stanowiącym, że zadania własne Gminy, polegające na sprawieniu pogrzebu, realizuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej

w Rychlikach, została już uregulowana w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Rada Gminy, bez stosownego upoważnienia, wkroczyła zatem w materię uregulowaną już przez przepis ustawy, gdyż w art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 110 ust. 1 u.p.s. przesądził, że sprawami związanymi ze sprawianiem pogrzebów w gminie zajmuje się ośrodek pomocy społecznej, jako jej jednostka organizacyjna. Rada Gminy, nie jest zatem uprawniona do wskazywania podmiotu, który w imieniu gminy będzie realizować jej zadania własne.

Oceniając prawidłowość § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 2 uchwały, przewidujące, że łączny koszt sprawienia pogrzebu nie może przekroczyć wysokości zasiłku pogrzebowego obowiązującego w dniu pogrzebu, określonego w ustawie z 17 grudnia 1998 r.

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz § 7 uchwały, zgodnie z którym wydatki poniesione za sprawienie pogrzebu, co do których nie ma możliwości uzyskania ich zwrotu, pokrywa się ze środków przeznaczonych na zadania własne

z pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym, pozostające w dyspozycji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rychlikach, Wojewoda stwierdził, że w świetle art. 17

pkt 15, art. 36 pkt 2 lit. f, art. 44 i art. 96 ust. 3 u.p.s. niedopuszczalne jest ograniczenie wysokości kosztów sprawienia pogrzebu, gdyż gmina zobowiązana jest zorganizować pogrzeb niezależnie od wysokości kosztów, jakie będzie musiała na ten cel przeznaczyć. Ponadto, kwestia kosztów sprawianych przez gminę pogrzebów nie powinna być regulowana w przedmiotowej uchwale. Podkreślił, że kompetencja do określenia sposobu sprawiania pogrzebu nie obejmuje ustalenia i ograniczenia wysokości kosztów sprawienia pochówku.

W złożonej skardze Rada Gminy zarzuciła ww. rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

- art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 110 ust. 1 u.p.s. przez przyjęcie, że ustawodawca w ww. przepisach przesądził, że sprawieniem pogrzebu zajmuje się gminny ośrodek pomocy społecznej, podczas gdy ustawa nie precyzuje, do zadań której z jednostek należy sprawienie pogrzebu, zaś

§ 2 kwestionowanej uchwały doprecyzowuje materię ustawową przez wskazanie, że zadania własne gminy, polegające na sprawieniu pogrzebu, realizuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rychlikach,

- art. 44 i art. 96 ust. 3 u.p.s, przez uznanie, że z ww. przepisów nie wynika kompetencja rady gminy do ustalenia wysokości kosztów sprawienia pogrzebu, podczas gdy powyższe przepisy przyznają radzie gminy uprawnienie do ustalenia sposobu odbywania się pogrzebów i zasad zwrotu kosztów ich organizacji, w tym do wskazania kryteriów, w oparciu o które ma nastąpić zwrot oraz w jakiej wysokości,

- art. 91 ust. 3 u.s.g. polegające na braku uzasadnienia uznania za nieważny § 7 uchwały, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności wskazanie przepisów, z którymi § 7 kwestionowanej uchwały, jest niezgodny oraz wskazanie na wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie,

- § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez uznanie, że

w przedmiotowej uchwale ujęto treść normy ustawowej, podczas gdy uchwała jedynie doprecyzowuje i indywidualizuje art. 110 ust. 1 u.p.s., który nie określa w sposób jednoznaczny i konkretny podmiotu obowiązanego do wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej w gminie Rychliki.

W konsekwencji Rada Gminy zarzuciła ww. rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Wniosła o uchylenie zakażonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zakażonym rozstrzygnięciu nadzorczym i argumentację tam przedstawioną. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że Gmina Rychliki nie posiada centrum usług społecznych. Zauważył, że centrum usług społecznych realizuje program usług społecznych, który jest przyjmowany przez radę gminy, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, zaś Gmina Rychliki nie przyjęła takiego programu. Na terenie Gminy Rychliki działa również tylko jeden ośrodek pomocy społecznej. Zauważył ponadto, że stwierdzenie nieważności § 2 uchwały, nastąpiło z uwagi na jego podjęcie bez stosownego upoważnienia, pomimo istniejącego przepisu ustawy, a nie powtórzenie przepisu ustawowego.

Na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. pełnomocnik Gminy przyznał, że w gminie funkcjonuje tylko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej i nie zostało powołane centrum usług społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Z art. 85 i art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 713, z późn. zm.), dalej: "u.s.g.", wynika, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Przez "nadzór" należy rozumieć określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym – w tym przypadku Wojewodzie, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 5.10.1994 r., W 1/94, OTK 1994, nr 2, poz. 47). Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały, jako środek korygujący działanie organu gminy, zapada w razie ustalenia, że uchwała ta jest dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został naruszony uchwałą i na czym to naruszenie polegało.

Termin "sprzeczności z prawem" jest pojęciem nieostrym. Zarówno piśmiennictwo, jak i judykatura, wskazują, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista

i bezpośrednia. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym

(z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9.12.2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo). Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię i przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego,

a dopiero następnie zbadanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego zarządzenia (por. J. Zimmermann: Elementy Procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Ponadto,

z istoty kontroli Sądu wynika, że przy ocenie rozstrzygnięcia nadzorczego należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność ww. uchwały w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu i określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu w części dotyczącej: § 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 oraz § 7.

Uchwała ta została podjęta m.in. na podstawie art. 44 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, z późn. zm.), dalej jako: "u.p.s.", oraz art. 10 ust. 3 i ust. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, z późn. zm.), dalej jako: "u.c.c.z.".

Zgodnie z art. 44 u.p.s. sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Podkreślenia wymaga, że jest to jedyne kryterium, na jakie wskazał ustawodawca. W myśl zaś art. art. 10 ust. 3 i ust. 4 u.c.c.z. zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 to jest najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, albo nieprzekazane uczelni lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej.

Wskazać ponadto należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 15 u.s.p. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Natomiast zgodnie z art. 110 ust. 1 tej ustawy zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych.

Zauważyć należy, że treść i podstawa prawna przedmiotowej uchwały przesądzają, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, lecz ma charakter aktu prawa wewnętrznego. Oznacza to, że krąg adresatów tego aktu i zakres jego obowiązywania ograniczony jest do podmiotów pozostających względem Rady Gminy w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej i organizacyjnej. Jak przyznał pełnomocnik skarżącej, w Gminie Rychliki funkcjonuje wyłącznie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej i nie powołano centrum usług społecznych. Zaskarżona uchwała jest zatem skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W tej sytuacji zbędne było wskazywanie w § 2 uchwały, że zadania własne Gminy, polegające na sprawieniu pogrzebu, realizuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rychlikach, skoro wynika to wprost z art. 10 ust. 3 u.c.c.z. Tym samym, nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 10 ust. 3 u.c.c.z. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 110 ust. 1 u.p.s.

Zasadnie również organ nadzoru zakwestionował prawidłowość § 5 ust. 1 i § 6 ust. 2

uchwały. Na mocy tych przepisów Rada Gminy ograniczyła łączny koszt sprawienia pogrzebu do wysokości zasiłku pogrzebowego obowiązującego w dniu pogrzebu, określonego w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślić należy, że art. 96 ust. 4 u.p.s. upoważnia Radę Gminy do określenia w drodze uchwały zasad zwrotu wydatków za świadczenia pomocy społecznej, lecz tylko tych, o których mowa w art. 96 ust. 2, będących w zakresie zadań własnych gmin. Zasady zwrotu wydatków gmin na pokrycie kosztów pogrzebu określa natomiast przepis o charakterze lex specialis w stosunku do art. 96 ust. 4, to jest art. 96 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Ponadto, z żadnego z wcześniej cytowanych przepisów u.p.s. i u.c.c.z. również nie wynika uprawnienie rady gminy do limitowania wysokości wydatków wiążących się z obowiązkiem gminy pochowania zwłok. Tym samym Rada Gminy nie była uprawniona do unormowania w sposób odmienny zasad zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu, tak jak uczynił to w ww. przepisach uchwały. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 4 u.c.c.z. obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw. Zatem, gmina może dochodzić zwrotu wydatków, jakie poczyniła, realizując omawiany obowiązek.

Zgodzić się także należy z zarzutem Wojewody, że § 7 uchwały, przewidujący, że wydatki poniesione za sprawienie pogrzebu, co do których nie ma możliwości uzyskania ich zwrotu, pokrywa się ze środków przeznaczonych na zadania własne z pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym, pozostające w dyspozycji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rychlikach, został ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 44 u.p.s. i art. 10 ust. 3 u.c.c.z. Niewątpliwie, ww. przepisy nie upoważniają organu gminy do określania w uchwale podejmowanej w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu kwestii kosztów sprawienia pogrzebu.

Uwzględniając powyższe, prawidłowo Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części dotyczącej: § 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 oraz § 7. Tym samym, organ nadzoru nie naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.