Wyrok z dnia 2022-05-30 sygn. III SA/Kr 1656/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

Burmistrz Miasta T ostateczną decyzją z dnia [...] 2020 r. (znak [...]) przyznał M. K., na okres od dnia 1.05.2020 r. do dnia 31.10.2020 r., dodatek mieszkaniowy w wysokości 153,40 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił dane, które były podstawą do wyliczenia przyznanego wnioskodawczyni świadczenia. Dane te pozyskane zostały z dokumentów załączonych przez do podania o przyznanie powyższego dodatku. Z dokumentów tych wynikało m.in., że gospodarstwo domowe M. K. obejmuje także jej męża M. K. 1 (k. 12, k. 10 a.a.), zaś średnia miesięczna wysokość dochodu przypadająca na jednego członka tego gospodarstwa wynosi 692,88 zł (k. 12v a.a.)

Postanowieniem z dnia [...] 2021 r. Burmistrz Miasta T wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania M. K. pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, zakończonej wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] 2020 r. Jako podstawę wznowienia powołał art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję). W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że uzyskał informacje, z których wynika, że M. K. składając wniosek o przyznanie świadczenia, w tym przedkładając deklarację o dochodach, nie podała renty inwalidzkiej pobieranej przez męża M. K.1.

Burmistrza Miasta T decyzją z dnia [...] 2021 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 7 ust. 1a w zw. z art. 2-8 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2019 r., poz. 2133), w pkt 1 uchylił własną decyzję z dnia [...] 2020 r. (znak [...]) przyznającą M. K. dodatek mieszkaniowy, a w pkt 2 odmówił przyznania tego dodatku.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 23.04.2021 r. wpłynęło do organu pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych informujące o pobieranej przez męża wnioskodawczyni, M. K.1, rencie inwalidzkiej z irlandzkiej instytucji zabezpieczenia społecznego. Wg treści tego dokumentu, wskazane świadczenie pobierane jest od dnia 13.01.2015 r. Nadto w dniu 17.05.2021 r. wpłynęło do organu kolejne pismo ZUS, informujące o wysokości irlandzkiej renty M. K.1, która wynosi 208,5 Euro tygodniowo. Opisywana aktualnie decyzja zawiera wyliczenie dochodów M. K. z uwzględnieniem powyżej wskazanej renty irlandzkiej. Z wyliczeń tych wynika, że średnie miesięcznie dochody gospodarstwa domowego M. K. kształtowały się na poziomie 5 359,56 zł, co po podzieleniu przez ilość osób wchodzących w skład gospodarstwo domowego wnioskodawczyni (2 osoby), dawało kwotę 2679,78 zł miesięcznie na osobę. Organ I instancji podkreślił, że pojawienie się wskazanych wyżej nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, było podstawą wznowienia postępowania w tej sprawie. Burmistrz Miasta T dokonał ponownego wyliczenia dodatku mieszkaniowego, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej dochodów. Wynikiem tych wyliczeń było ustalenie, że w przypadku skarżącej, dodatek ten miałby wartość ujemną (-484, 24 zł). Powyższe oznacza, że dodatek ten nie przysługiwałby wnioskodawczyni, gdyż procentowy udział dochodów gospodarstwa domowego w wydatkach na mieszkanie, przekroczył łączną ich kwotę. Organ pouczył M. K. o treści art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który przewiduje zwrot w podwójnej wysokości nienależnie pobranych kwot dodatku, gdy w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że został on przyznany na podstawie nieprawdziwych danych.

W odwołaniu od tej decyzji M. K. wskazała, że "w terminie o którym mowa byłam ubezwłasnowolniona. Więc był to oczywisty błąd pracownika. Zatem decyzja była błędnie wydana". Odwołująca się podała, że postanowienie o uchyleniu jej ubezwłasnowolnienia znajduje się w aktach organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28.09.2021 r. (znak [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiło instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Akcentowało, że jedną z przesłanek wznowienia jest okoliczność, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Do nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów zaliczają się okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nieznane organowi, który decyzję wydał. Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie nie budziło wątpliwości to, że nową okolicznością mającą wpływ na ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego, a także nieznaną organowi przyznającemu dodatek w dacie orzekania, był fakt pobierania przez M. K.1, od dnia 13.01.2015 r., renty inwalidzkiej wypłacanej przez instytucję irlandzką (dowód: pismo z ZUS z dnia 20.04.2021 r. znak [...]oraz pismo ZUS z dnia 12.05.2021 r. znak [...]). Okoliczność ta, w ocenie SKO, miała niewątpliwie determinujące znaczenia dla obliczenia dochodu gospodarstwa domowego odwołującej się. Zgodnie z art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (w brzmieniu sprzed 1.07.2021 r.), dodatek ten przysługuje m.in. tym osobom, które są najemcami lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Z kolei za dochód uważa się wszelkie przychody, po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania, świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji.

SKO wskazało, iż z akt sprawy wynika, iż w skład gospodarstwa domowego odwołującej się wchodził, poza odwołująca się, jeszcze M. K.1. Po uwzględnieniu jego dochodu uzyskiwanego z tytułu pobierania renty inwalidzkiej, średni miesięczny dochód w gospodarstwie domowym odwołującej się, przypadający na jednego członka tego gospodarstwa - wyniósł 2679,78 zł. Organ odwoławczy podkreślił, ze najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku wynosiła 1200 zł. Maksymalny zatem dopuszczalny dochód na osobę wynosił 125% najniższej emerytury, tj. 1500 zł. W odniesieniu do sytuacji M. K., dochód ten był przekroczony o 1179,78 zł. Organ odwoławczy podał, że po obliczeniu wysokości dodatku mieszkaniowego, wartość tego świadczenia określona została kwota ujemną, co oznacza, iż dodatek ten nie przysługuje. W przedstawionej sytuacji, w ocenie organu II instancji, zasadnym było więc orzeczenie o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta T z dnia [...] 2020 r. (znak [...]), którą przyznano odwołującej się dodatek mieszkaniowy w kwocie 153, 40 zł miesięcznie, na okres od 1.05.2020 r. do 31.10.2020 r., a nadto celowym było orzeczenie o odmowie przyznania odwołującej się tego prawa.

Zajmując stanowisko odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego braku zdolności do czynności prawnych w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji objętej odwołaniem i składania poprzedzającego tę decyzję wniosku Kolegium wskazało, iż rację ma odwołująca się, że działanie organu w tym zakresie było wadliwe. Gdyby jednak przyjąć, że strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta T z dnia [...] 2020 r. i zachodzi przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w postępowaniu wznowionym odwołująca się miała już pełną zdolność do czynności prawnych i brała czynny udział w tym postępowaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie wznowionym oznacza, iż postępowanie zakończone decyzją, co do której postępowanie wznowiono jest prowadzone niejako "na nowo", przy uwzględnieniu wszystkich nowych okoliczności. SKO zwróciło uwagę, że w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowionym odwołująca nie podniosła żadnych okoliczności. Zarzuty podniesione zostały dopiero w odwołaniu.

M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję SKO z dnia 28 września 2021 r. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych organów poprzez przyjęcie, że faktycznie prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Wskazała, że od 3.02.2009 r. była z mężem w separacji, a stan ten miał miejsce do dnia 12.01.2021 r., kiedy to zapadło orzeczenie o rozwodzie małżonków. Skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność jej ubezwłasnowolnienia, a o fakcie tym wiedzieć miał organ przyznający dodatek mieszkaniowy. Mimo powyższego, dodatek taki został przyznany. Do skargi M. K. załączyła postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 3.02.2009 r. orzekające jej separację z mężem M. K., wyrok Sądu Okręgowego z dnia 12.01.2021 r. orzekający rozwód małżonków, postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 19.06.2012 r. o ustanowieniu dla całkowicie ubezwłasnowolnionej M. K. opieki i powierzające obowiązki opiekuna M. K.1, a nadto orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 10.11.2016 r.

W odpowiedzi na skargę SKO domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia 26.04.222 r. (k. 36) pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty skargi. Podniósł, że w sprawie nie istniała przesłanka wznowieniowa. Akcentował, że w dniu wydania decyzji przyznającej skarżącej dodatek mieszkaniowy, organ winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie wszelkich okoliczności tej sprawy. Organ nie dostrzegł faktu ubezwłasnowolnienia wnioskodawczyni (co trwało od 22.03.2012 r. do 31.03.2021 r). Nie wyjaśnił też jej stanu materialnego. W opisywanym piśmie zwrócono uwagę, że od 3.02.2009 r. skarżąca była w separacji z mężem, zaś wyrok rozwodowy zapadł 12.01.2021 r. Z powyższego wynika, że małżonków nie łączyła więź gospodarcza, która pozwalałaby stwierdzić, że prowadzi ona z mężem gospodarstwo domowe. Jak akcentowano, sam bowiem fakt posiadania wspólnego adresu nie determinuje wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącej, w tej sprawie naruszona została zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zatem, okoliczność pobierania przez M. K.1 renty inwalidzkiej nie powinna stanowić przesłanki wznowienia postępowania w tej sprawie. Podkreślono, że z uwagi na ubezwłasnowolnienie wnioskodawczyni, zainicjowane przez nią postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie powinno być wszczęte wobec braku zdolności do czynności prawnych. Sporna decyzja stanowi wyłącznie wynik błędu organu, a o decyzji tej nie został poinformowany opiekun prawny wnioskodawczyni (mąż M. K.). Decyzja orzekająca o zwrocie dodatku jest – w ocenie skarżącej - niesprawiedliwa i niezgodna z zasadami współżycia społecznego, w szczególności w sytuacji, gdy przyznana kwota dodatku mieszkaniowego została przez skarżącą spożytkowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Wobec powyższego, skarga wniesiona na tę decyzję podlegała oddaleniu, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie była decyzja SKO z dnia 28.09.2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o uchyleniu decyzji przyznającej M. K. dodatek mieszkaniowy (pkt 1) oraz o odmowie przyznania tego dodatku (pkt 2). Podkreślić należy, że objęta skargą decyzja zapadła w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, tj. w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Wskazana instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie przed organami administracji było dotknięte wadami procesowymi, wyliczonymi wyczerpująco w przepisach (tj. art. 145 par. 1 k.p.a., art. 145a-145b k.p.a. oraz art. 145aa k.p.a.). Zatem wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z 18.08.2011 r., sygn. akt II OSK 487/11). Inaczej rzecz ujmując, postępowanie wznowieniowe, jako postępowanie nadzwyczajne, nie stanowi kontynuacji postępowania instancyjnego, a przez to nie daje ono podstaw do pełnej merytorycznej kontroli decyzji, którą zakończono sprawę w postępowaniu zwykłym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.03.2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1576/16). Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowanie może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. W tej sprawie, postępowanie zostało wznowione z urzędu (postanowienie z dnia [...] 2021 r.; k. 31). Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę na te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoaministracyjnym, które akcentują, że wznowienie postępowania z urzędu zasadniczo nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w postanowieniu. W takim przypadku bowiem, przedmiotem badań i ustaleń organu mogą być także inne podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a. Wyjątek w tym zakresie stanowi jednak podstawa wznowieniowa wskazana w pkt 4 powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z 27.09.2006 r., II OSK 1128/05 oraz uchwała NSA z dnia 15.11.1999 r., sygn. akt FSA 1/99). Podstawa ta dotyczy braku udziału strony w postępowaniu, bez jej winy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, uchylenie decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. w wyniku postępowania wznowionego z urzędu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. (por. W Chróścielewski, J.P. Tarno Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis 2006, wyd. 3, s.182). Przedstawione wyżej zastrzeżenie jest istotne z punktu widzenia dalszych rozważań i ocen oraz ustosunkowania się do zarzutów skargi (por. niżej).

Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powinny przedstawiać określony stan faktyczny lub prawny, który istniał w chwili wydania decyzji ostatecznej, ale nie był on znany organowi z niezależnych od tego niego przyczyn. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, w toku postępowania organ I instancji pozyskał dwa pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych z dnia 20.04.2021 r. oraz z dnia 12.05.2021 r. Z pism tych wynikało, że M. K.1 (mąż skarżącej), wskazany w dokumentach załączonych do wniosku o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia – jako osoba prowadząca ze skarżącą gospodarstwo domowe, pobiera od 2015 r. rentę z irlandzkiej instytucji zabezpieczenia społecznego (k. 29, k. 30 a.a.). Dochody uzyskiwane z tego tytułu, nie zostały przy tym zadeklarowane podczas ubiegania się przez skarżącą o przyznanie zasiłku mieszkaniowego, jako wchodzące w skład dochodów jej gospodarstwa domowego. W tej sytuacji zasadnie organ uznał, że pozyskanie powyższych dokumentów i zawartych w nich informacji świadczyło o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji z dnia [...] 2020 r., a które organowi nie były znane. Dochody te bowiem rzutowały na oceny dotyczące spełnienia przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego. Powyższe nakazywało uznać, że trafne było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej ostateczną decyzją, w oparciu o podaną przez organ przesłankę wznowieniową. Analiza powyższych pism ZUS wskazuje jednoznacznie na fakt pobierania przez M. K.1, od 13.05.2015 r., renty z Irlandii, w wysokości 208,5 Euro tygodniowo. Jednocześnie organy bezspornie ustaliły, że dochód ten, w dacie wydawania przez Burmistrza Miasta T decyzji z dnia [...] 2020 r., nie został uwzględniony. Podkreślić przy tym należy, że w aktach kontrolowanej sprawy brak dokumentów pozwalających zakwestionować treść wskazanych wyżej pism ZUS. Nadto, zarzutów w powyższym zakresie nie podnosiła skarżąca, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Stąd nie było podstaw do odmowy przyznania im wiarygodności i mocy dowodowej, co do okoliczności, które zostały w pismach tych zaświadczone.

Fakt wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowił podstawę do uchylenia wydanej decyzji (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno, co do podstaw (przesłanki) wznowienia, jak i istotę merytoryczną sprawy administracyjnej. Ujawnienie nowej i istotnej okoliczności, która istniała w dacie wydania decyzji, a nie była znana organowi, a tym samym dotyczy przedmiotu sprawy i ma znaczenie prawne, prowadzi w konsekwencji do uchylania decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21.06.201 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2019 r., poz. 2133). Z przepisów tych wynika (art. 3 ust. 1), że jednym z kryteriów nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego jest osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (kryterium dochodowe). Za dochód uważa się natomiast wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Ustawa w sposób enumeratywny wskazuje jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu, na co prawidłowo zwróciło uwagę orzekające SKO. Wśród świadczeń tych, nie ma renty pobieranej z instytucji zagranicznej. Niewątpliwie trafne było też wskazanie organów administracji, iż dochody uzyskiwane przez M. K.1, który jak wynika z dokumentów złożonych przy wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia (k. 12, k. 10) prowadził wspólnie ze skarżącą gospodarstwo domowe – winny zostać uwzględnione przy obliczaniu dochodu dla potrzeb ustalania dodatku mieszkaniowego. Jak bowiem stanowi art. 4 ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Niewątpliwie przy tym w dacie wydawania spornej decyzji z dnia 27.04.2020 r., M. K. 1 był mężem skarżącej, która, co należy podkreślić, wskazała go wprost jako członka swojego gospodarstwa domowego. Rozwód małżonków orzeczony został wyrokiem Sądu Okręgowego dopiero w dniu 12.01.2021 r. (k. 5 akt sądowych). Uwzględnienie zatem dochodu uzyskiwanego przez męża skarżącej w postaci irlandzkiej renty, pozwoliło poprawnie ustalić dochód gospodarstwa domowego M. K. Wyliczenia zaprezentowane w powyższym zakresie przez organ I instancji, które zostały następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy wskazują, że po uwzględnieniu wysokości przeliczonej na polskie złote renty irlandzkiej, uzyskanej przez męża skarżącej, dochód jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym skarżącej wynosił 2679,78 zł i przekraczał ustawowe kryterium dochodowe o 1179,78 zł. Dodatek mieszkaniowy obliczony z uwzględnieniem przedstawionych wyżej dochodów – stanowił wartość ujemną i wynosił – 484,24 zł. Ponieważ obliczony dodatek mieszkaniowy dawał wartość ujemną, zatem nie mógł zostać skarżącej przyznany, o czym prawidłowo wskazano w kontrolowanej decyzji. Zarzutów w zakresie przeprowadzonych przez organ wyliczeń dodatku mieszkaniowego skarżąca nie podnosiła, a błędów w tym zakresie nie dostrzegł orzekający sąd. Same przy tym dane, uwzględnione przez organ przy ustaleniu dodatku mieszkaniowego, nie były przy tym sporne i bazowały na wskazaniach skarżącej.

Zasadniczym zarzutem skargi (uzupełnionej pismem z dnia 26.04.2022 r.) było to, iż w dacie składania wniosku o przyznanie spornego dodatku mieszkaniowego, jak również w dacie wydania decyzji przez Burmistrza Miasta T z dnia [...] 2020 r., skarżąca nie miała zdolności do czynności prawnych, gdyż była całkowicie ubezwłasnowolniona. Z akt sprawy wynika przy tym, że postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 22.03.2012 r. orzeczono o całkowitym ubezwłasnowolnieniu M. K. Opiekunem prawnym skarżącej wyznaczony został jej mąż, M. K.1. Orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu skarżącej zostało uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 31.03.2021 r., a zatem wydane zostało już po wydaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W związku z podniesionym zarzutem ustalić należało, jakie skutki dla decyzji z dnia [...] 2020 r. miał brak zdolności procesowej M. K., będący konsekwencją jej ubezwłasnowolnienia.

Stosownie do art. 30 ust. 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron postępowania administracyjnego ocenia się zasadniczo według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 12 k.c. zdolności do czynności prawnych nie mają osoby, które nie ukończyły lat 13, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. Z art. 30 par. 1 k.p.a. wynika natomiast, że osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Organ administracji publicznej ma przy tym obowiązek wystąpić do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony (art. 34 par. 1 k.p.a.). W literaturze wskazuje się, że samodzielny udział w postępowaniu w charakterze strony osoby pozbawionej zdolności procesowej pociąga za sobą wadliwość postępowania określoną w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. Wadliwość ta daje zatem podstawę do wznowienia postępowania i uchylenia wydanej w nim decyzji (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 s 242, pogląd ten powołuje Z. R. Kmiecik w: Zdolność procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 2008 r., Nr 8, s. 51). Wskazany ostatnio Autor podkreśla, że przedstawiona ocena tego zagadnienia wynika z charakteru mającej miejsce wadliwości. Chodzi bowiem o to, czy oceniana wada tkwi w samej decyzji, czy też ma charakter wtórny (tj. wynika z okoliczności leżących poza decyzją). Wada o charakterze wtórnym – w ocenie powołanego Autora - uzasadnia jedynie wznowienie postępowania z tego względu, że jej usunięcie nie musi zawsze prowadzić do zmiany treści decyzji. Jeżeli bowiem w wyniku wznowienia postępowania okaże się, że okoliczność będąca podstawą wznowienia nie miała wpływu na treść wydanej decyzji – takiej decyzji nie uchyla się (Ibidem s. 51). Powyższe pozwala uznać, że brak należytej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym strony, niemającej zdolności do czynności prawnych, może być zasadnie oceniany wyłącznie w kategoriach wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.), a oceniana wówczas wadliwość, w zależności od przyjmowanych ocen, skutkować może, lecz nie musi, wyeliminowaniem takiej decyzji z obrotu prawnego. W związku z powyższym, na gruncie ocenianej sprawy zwrócić należy uwagę na podnoszoną na wstępie kwestię dotyczącą podstaw wznowienia postępowania. Podstawa wznowienia określona w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) może być badana jedynie w ramach postępowania wszczętego na wniosek strony, której podstawa ta dotyczy. W ramach natomiast postępowania wznowieniowego wszczętego z urzędu (jak w kontrolowanym w tej sprawie przypadku), nie jest dopuszczalne uczynienie przez organ przedmiotem badań i ocen wystąpienia podstawy wznowienia określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. (por. cytowany już wyżej wyrok NSA z dnia 27.09.2006 r.; sygn. akt II OSK 1128/05). Zatem, organy administracji orzekające w tej sprawie, nie miały podstaw do badania tej sprawy w przedstawionym zakresie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby skarżąca złożyła wniosek uruchamiający wskazane wyżej postępowanie lub inne postępowanie zmierzające do zakwestionowania decyzji przyznającej jej dodatek mieszkaniowy. Zakres zaś rozpoznania niniejszej sprawy, ukształtowany został wskazaną podstawą wznowienia (art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a.) i w tym aspekcie stwierdzić należało, że organy przeprowadziły prawidłowe postępowanie (por. wyżej). W związku z powyższym uznać trzeba, że także zarzut skargi dotyczący braku ustalenia w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta T z [...] 2020 r. stanu sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, w tym braku istnienia więzi gospodarczej łączącej ją z mężem M. K. 1 – nie zasługiwał na uwzględnienie. Taki zarzut skarżąca podniosła dopiero w skardze do sądu, a jak już wyżej wskazano - postępowanie wznowieniowe nie stanowi kontynuacji postępowania instancyjnego i nie daje podstaw do pełnej kontroli merytorycznej decyzji, która zakończyła sprawę w postępowaniu zwykłym. Tryb ten nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach. Jak wskazano już wyżej, zakres takiej sprawy wyznacza brana pod uwagę przesłanka wznowieniowa.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.