Wyrok z dnia 2024-01-12 sygn. II GSK 696/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 640/22 w sprawie ze skargi J. F. na akt Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr 350000/70/88-1/2022-UBS2o w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 640/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. F. na akt Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr 350000/70/88-1/2022-UBS2o, w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej, uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego J. F. 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił organ zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Organ wniósł także o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej – "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię oraz niezastosowanie i przyjęcie, że Organ ma obowiązek ustalić i wypłacić wynagrodzenie kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 k.p.a. dla nieznanego z miejsca pobytu, pomimo że brak jest przepisów prawa regulujących tą kwestię,

2. art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię oraz niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że Organ ma obowiązek ustalić i wypłacić wynagrodzenie kuratorowi ustanowionemu dla nieznanego z miejsca pobytu w trybie art. 34 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo że brak jest przepisów prawa regulujących tą kwestię,

3. przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że przepisy te mają zastosowanie do ustalania wynagrodzenia i zwrotu wydatków kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 k.p.a. dla nieznanego z miejsca pobytu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej stwierdził, że akt ten nie jest zgodny z prawem, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku najogólniej rzecz ujmując wynika, że ustanowionemu dla osoby nieobecnej kuratorowi – którym w rozpatrywanej sprawie był adwokat – co do zasady przysługuje wynagrodzenie, zaś podstawę ustalenia wysokości tego wynagrodzenia – wobec braku stosownej regulacji określającej jego wysokość i tryb przyznawania – powinny stanowić odpowiednio stosowane przepisy odnoszące się do opłat za czynności adwokackie oraz stosowane w drodze analogii przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, które regulują wynagrodzenie kuratora działającego w podobnym charakterze.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok ten bowiem – zwłaszcza, gdy odwołać się o znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15), o czym mowa dalej – odpowiada prawu.

Zarzuty skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżący organ podważa stanowisko Sądu I instancji odnośnie do istnienia prawnych podstaw przyznania wynagrodzenia ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. kuratorowi dla osoby nieobecnej nie są usprawiedliwione, co wobec tego właśnie ich wspólnego mianownika uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Wobec konstrukcji zarzutów z pkt I. ppkt 1. oraz ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej, z których wynika, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie odpowiednio, art. 7 Konstytucji RP i art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, tytułem koniecznych uwag systematyzujących trzeba przede wszystkim stwierdzić, że nie są zasadne, a co za tym idzie skuteczne, zarzuty błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa.

W tej mierze wymaga bowiem przypomnienia – a nie jest to bez znaczenia – że błędna wykładnia, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15).

Uwzględniając powyższe – oraz odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, o której była mowa na wstępie – trzeba stwierdzić, że zarzuty błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ. Przede wszystkim dlatego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika (zob. s. 3 – 6), aby Sąd I instancji wyraził pogląd, którego prawidłowość kwestionuje skarga kasacyjna – zwłaszcza, że art. 7 Konstytucji RP i art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie zostały nawet przywołane – a mianowicie, że "[...] Organ ma obowiązek ustalić i wypłacić wynagrodzenie kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 k.p.a. [...] pomimo iż brak jest przepisów prawa regulujących tę kwestię", co w konsekwencji prowadzi do wniosku o podjęciu przez skarżący kasacyjnie organ polemiki z poglądem nieistniejącym, a co za tym idzie do wniosku o braku skuteczności zarzutów błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa.

Nie są również uzasadnione zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 6 i art. 7 k.p.a.

Jeżeli bowiem – czego skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje – zaskarżony akt jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc aktem podejmowanym poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formę decyzji lub postanowienia, który odpowiada formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, to nie sposób jest twierdzić – zwłaszcza, gdy odwołać się również do art. 1 pkt 1 k.p.a. – że wymienione przepisy prawa (art. 6 i art. 7 k.p.a.) mogłyby zostać naruszone przez Sąd I instancji, jako wzorce kontroli legalności zaskarżonego aktu, którym odmówiono jego adresatowi przyznania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla osoby nieobecnej.

Jako niezasadny należało również ocenić zarzut niewłaściwego zastosowania "przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej [...]" (pkt I. ppkt 3. petitum skargi kasacyjnej), a to wobec oczywistych wręcz deficytów jego konstrukcji oraz uzasadnienia (zob. s. 2 oraz s. 3 – 4 skargi kasacyjnej). Podkreślając w tym kontekście, że skarżący kasacyjnie organ nie odwołuje się do żadnego przepisu, ani też jednostki redakcyjnej przywołanego aktu normatywnego wyjaśnienia wymaga, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga – co stanowi konieczny warunek jego rozpatrzenia oraz merytorycznej oceny – wykazania i wyjaśnienia, jak dany konkretny przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu).

W odpowiedzi natomiast na zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 7 Konstytucji RP oraz art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – a także w odpowiedzi na zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, z którego, oraz niezależnie od wskazanych jego deficytów, wynika, że organ administracji do co zasady wyklucza możliwość jego stosowania w rozpatrywanej sprawie – należy przede wszystkim stwierdzić, że nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że kuratorowi ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. przysługuje wynagrodzenie z tytułu pełnionej przez niego funkcji, która nie ma przecież charakteru dobrowolnej i bezinteresownej działalności społecznej, i z pełnieniem której – co trzeba podkreślić – łączą się określone obowiązki wymagające określonego nakładu pracy, w tym również ponoszenia koniecznych wydatków.

Zasadność tego stanowiska znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, zgodnie z którą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 Kodeku rodzinnego i opiekuńczego, zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W uchwale tej wyjaśniono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 k.r.io. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, lecz jest jest kuratorem w danym postępowaniu, zaś o charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna, co powoduje, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym (zob. również np. wyroki NSA z dnia: 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12; 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/19; 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7054/21).

Co do zasady, nie ma więc podstaw, aby kwestionować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kuratorowi ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. przysługuje wynagrodzenie z tytułu pełnionej przez niego funkcji.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 263 k.p.a., który określa składniki kosztów postępowania.

Przepis ten, stanowiąc w § 1, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji, stanowi jednocześnie w § 2 – co istotne – że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.

Wobec konwencji językowej, którą operuje ustawodawca, w tym zwłaszcza wobec treści § 2 art. 263 k.p.a. za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przepis ten charakteryzuje się formułą otwartej stylizacji i tym samym posiada charakter przepisu otwartego (zob. M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 263 t. 1).

Jeżeli tak, to w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, w tym argumentu, że sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego – ze względu na jej charakter wynikający z art. 34 § 1 k.p.a. – jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym, za nie mniej uzasadniony należy uznać i ten wniosek, że to do oceny organu należy, czy inne wydatki, o których mowa w art. 263 § 2 k.p.a., organ ten uzna za koszty postępowania administracyjnego kierując się w tym względzie dyrektywą istnienia ich bezpośredniego związku z tym postępowaniem, co siłą rzeczy nie sprzeciwia się zaliczeniu do kosztów tego postępowania wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla osoby nieobecnej należnego za czynności podejmowane w ramach i w toku tego postępowania.

Natomiast w zakresie odnoszącym się do podstaw ustalenia wysokości tego wynagrodzenia, wobec deficytów regulacyjnych w omawianym zakresie – których nie sposób jest nie dostrzec – w korespondencji do argumentacji prezentowanej w przywołanych judykatach należy się odwołać do odpowiedniego stosowania przepisów prawa, których treść, cel ustanowienia oraz funkcje uzasadniają wniosek o ich odpowiedniości dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego kuratorowi ustanowionego dla osoby nieobecnej na podstawie art. 34 § 1 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisami takimi są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, co przy tym w aż nadto oczywisty sposób znajduje swoje potwierdzenie w przedmiocie regulacji tego rozporządzenia.

Nie ma więc żadnych przeszkód, aby odpowiednio je stosując, organ administracji publicznej – z którego inicjatywy oraz w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym sąd powszechny ustanowił kuratora dla osoby nieobecnej – na podstawie art. 263 § 2 k.p.a. zaliczył do kosztów tego postępowania należne kuratorowi wynagrodzenie ustalając jego wysokość na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów rozporządzenia w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, uwzględniając przy tym nakład pracy oraz wysokość i celowość poniesionych wydatków, generowanych rodzajem sprawy i stopniem jej zawiłości.

W związku z powyższym, nie ma podstaw, aby podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, jakkolwiek wbrew sugestii Sądu I instancji (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) trzeba jednocześnie stwierdzić, że podstawy ustalania wysokości omawianego wynagrodzenia nie mogą stanowić przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie, albowiem nie można zrównać pozycji kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. – nawet w sytuacji, gdy jest nim adwokat – z pozycją adwokata udzielającego pomoc prawną (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2766/22), co czyniąc uzasadnionym zarzut z pkt I. ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do wskazanej kwestii, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a., nie oznacza jednak, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły bowiem prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zasadniczej w rozpatrywanej sprawie kwestii.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.