Wyrok z dnia 2021-02-22 sygn. I OSK 2512/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 132/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2019 r. o przyznaniu skarżącej świadczenia na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w formie bonów żywnościowych w kwocie 300 zł. W decyzji organu I instancji ustalono, że realizacja świadczenia następuje na konto sklepu [...] w [...], a orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wśród podstaw prawnych w wydanych w sprawie decyzjach przywołano art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, ze zm.) oraz uchwałę nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu “Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M. P. poz. 1007).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...], reprezentowana przez adwokata w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- części drugiej załącznika do uchwały Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że udzielenie pomocy poprzez przyznanie bonów żywnościowych jest realizowaniem pomocy w formie przewidzianej przez ustawodawcę w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że udzielenie pomocy realizowane w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" może się odbywać wyłącznie w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności lub świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

- art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i utrzymanie decyzji o przyznaniu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" w formie bonów żywnościowych, która jest formą nieadekwatną do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy w przedmiotowej sprawie,

- art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyznanie świadczeń w formie bonów żywnościowych w sytuacji, gdy skarżąca nie dopuściła się marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj.

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w której nie odniesiono się do twierdzeń skarżącej i nie rozpoznano materiału dowodowego, a także zaniechano ustalenia rzeczywistych powodów przemawiających za udzieleniem pomocy w formie bonów żywnościowych, odnoszących się w szczególności do rzekomej utraty wagi przez skarżącą i pogorszenia jej stanu zdrowia;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie skarżonej decyzji w mocy pomimo braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - przynajmniej co do oceny zebranego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz jego zmianę poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w formie świadczeń pieniężnych (gotówkowych), ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, wskazując, że koszty te nie zostały opłacone w żadnej części.

W piśmie procesowym z 13 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej, uzupełniając braki formalne skargi kasacyjnej, oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został już pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy p.p.s.a. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł powyższych zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły posłużyć skutecznemu wyprowadzeniu zawartych w niej twierdzeń o wadliwości zaskarżonego wyroku.

Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia prawa materialnego zauważyć na wstępie przyjdzie, że - jak wynika z akt administracyjnych - skarżąca powołując się na swoją sytuację materialną i życiową wystąpiła z wnioskiem o różne formy wsparcia. Oczekiwała pomocy w formie zasiłku stałego, zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia za czynsz, a także świadczenia pieniężnego na żywność. W tym ostatnim zakresie rozważając dostępne formy pomocy przy uwzględnieniu źródeł ich finansowania, organ dokonał analizy sytuacji skarżącej pod kątem świadczeń pomocowych realizowanych w ramach rządowego programu “Posiłek w szkole i w domu". Program ten przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W module podyktowanym osobom dorosłym Program w pkt III.2.1. zakłada, że ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom starszym, chorym i niepełnosprawnym. Powyższe odpowiada zakreślonym w pkt II. Programu celom, do których odwołuje się w swych podstawach skarga kasacyjna, a które to ustalają formy udzielenia pomocy, pośród których wymieniono świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności. Skarga kasacyjna podnosi w tym zakresie, że tak ustalona forma w swym założeniu oznacza wypłatę świadczenia w ustalonej kwocie. Osoba korzystająca z takiej pomocy nie może więc uzyskać bonu do realizacji w sklepie z żywnością, ten bowiem jest inną formą pomocy, która nie mieści się w ramach ustalonych omawianym programem.

W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na interpretacji dokonanej przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...], która ustala wykładnię oraz sposób stosowania interpretowanych przepisów prawa podatkowego na tle opisanego we wniosku przez podatnika stanu faktycznego. Z uwagi jednak na charakter, a także cel tego typu wypowiedzi organu, nie może ona stanowić ustalonego wzorca dla organu pomocy społecznej realizującego program przy wykorzystaniu instrumentów i instytucji ustalonych przepisami ustawy o pomocy społecznej. Tym bardziej więc nie może stanowić punktu odniesienia dla dokonywanej przez sądy kontroli legalności działań organów pomocy społecznej. Zauważyć natomiast trzeba, że w punkcie I. Programu zakłada się wprost, że jest on programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 i 1693). Przyjmuje się również, że w zakresie modułów 1 i 2 wsparcie finansowe dla gmin z Programu będzie realizowane na podstawie art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który określa ramy dotacji celowych na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że realizacja środków z Programu następuje również w trybie zasad przyjętych w ustawie o pomocy społecznej, która jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ustawa o pomocy społecznej w przywołanym przez autora skargi kasacyjnej przepisie art. 3 ust. 3 stanowi zaś, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe rozwiązanie jest określane zasadą indywidualizacji. Jak podkreśla się w doktrynie, zgodnie z istotą tej zasady organy pomocy społecznej obowiązane są przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniać każdorazowo jej indywidualny charakter, sprowadzający się do uwzględniania odmienności sytuacji osobistej i majątkowej osoby i rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zasadę tę można wiązać z rodzajem, formą i rozmiarem świadczenia, które powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zatem do organu administracji będzie należał wybór rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia. Oczywiście w pierwszej kolejności organ administracji winien dążyć do uwzględnienia wniosku strony, jednakże gdy nie będzie mógł przychylić się do żądania strony, jak również w przypadku zamiany formy pieniężnej na niepieniężną czy na taką, która będzie adekwatna do sytuacji, w jakiej znajduje się strona, zgoda strony nie będzie wymagana i nie będzie warunkowała wydania stosownej decyzji. (por. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008)

Uwzględniając powyższe, nie sposób przyjąć, że realizacja przewidzianego w Programie rządowym “Posiłek w szkole i w domu" wsparcia finansowego gmin w zakresie wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej, uniemożliwia dostosowanie formy przewidzianego tym programem świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności pomocy od indywidualnej sytuacji i potrzeb świadczeniobiorcy. Nie jest zatem wykluczone, że w pewnych uzasadnionych konkretnymi okolicznościami sytuacjach świadczenie to będzie realizowane w formie bonów na określoną kwotę do sklepu z żywnością, a nie w postaci wypłaty pieniędzy. Powyższe skutkuje brakiem usprawiedliwienia dla podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia części drugiej Programu oraz art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Nieuzasadnionym pozostawał również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W doktrynie zauważa się, że sytuacja beneficjenta pomocy jest badana i monitorowana przez wywiad środowiskowy, różnego rodzaju indywidualne programy, a także kontrakt socjalny. Na ich podstawie ocenia się zasadność przyznania i utrzymania pomocy, a także zmiany jej formy, wstrzymania czy zaprzestania udzielania, jak również obowiązku zwrotu nakładów poniesionych na świadczenia. Tym samym ustawodawca potępia naganne zachowanie świadczeniobiorcy, polegające między innymi na trwonieniu i niszczeniu otrzymanej pomocy czy braku aktywności w rozwiązywaniu problemów. (tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. WKP 2012) Z tego względu w art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewidziano, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Skarga kasacyjna wywodzi, że w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do przyznania pomocy w formie bonów, a nie w postaci wypłaty określonej sumy pieniędzy, nie występował bowiem przypadek, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie. Autor skargi kasacyjnej nie rozwija swego stanowiska w tej kwestii. Wypada natomiast zauważyć, że skarżąca jako osoba samotnie gospodarująca, schorowana, nieporadna życiowo jest stałym odbiorcą pomocy społecznej. Lektura akt administracyjnych pozwala na ustalenie, że w toku podejmowanych czynności pracownicy ośrodka pomocy obserwowali oznaki jej niedożywienia. Ta okoliczność, przy uwzględnieniu faktu zadłużenia w opłatach za mieszkanie, pozwalała wyrazić obawy czy przyznana w gotówce pomoc będzie rzeczywiście przeznaczona na zakup żywności. Z tego względu za uzasadnione należało uznać przyjęcie, że adekwatną do sytuacji skarżącej pomocą będzie forma niepieniężna w postaci bonów na zakup żywności w pobliskim sklepie spożywczym.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony zaś wyrok odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.